المقدمة:
لقد سبقت الإشارة إلى أن صور ومظاهر النشاط الإداري تتخذ مظهرين وصورتين أساسيتين هما : صورة الضبط الإداري, وصورة المرفق العام , الذي بواسطته وبواسطة نظامه القانوني تستطيع السلطة الإدارية المختصة في الدولة أن تضمن إنجاز وتحقيق وظائف إشباع الحاجات العامة في الدولة والمجتمع بانتظام وعلى أفضل صورة .
ولفكرة المرفق العام بالإضافة إلى كونه وسيلة ومظهر من وسائل ومظاهر الوظيفة الإدارية في الدولة قيمة علمية ونظرية وفنية وعلمية وعملية حيوية وفعالة في علم القانون الإداري وعلم الإدارة بصفة خاصة.
ولفكرة المرفق العام دور وأهمية في بناء نظريات القانون بصفة عامة وفي بناء نظريات وأحكام القانون الإداري وعلم التنظيم بصفة خاصة وذلك في موضوع أساس القانون الإداري
و بالتالي فتحديد مفهوم المرفق العام يعني تحديد مفهوم القانون الإداري
إذن المشكل المطروح هو: ما هو المرفق العام؟ ما هي أنواعه ؟ وكيف يتم إنشاء وإلغاء المرافق العامة؟
خطة البحث:
المبحث الأول: ماهية المرفق العام
المطلب الأول: مفهوم المرفق العام الفرع الأول: المعيار العضوي (الشكلي) الفرع الثاني: المعيار الموضوعي (المادي الوظيفي)
المطلب الثاني: أركان وعناصر المرفق العام الفرع الأول: تلبية الحاجات العامة الفرع الثاني: المرفق العام مشروع تنظيم عام الفرع الثالث: الارتباط بالإدارة العام الفرع الرابع: الخضوع لنظام قانوني استثنائي
المطلب الثالث: أنواع المرافق العامة الفرع الأول: المرافق العامة الإدارية: الفرع الثاني: المرافق العامة الاقتصادية والاجتماعية الفرع الثالث: المرافق العامة الوطنية (القومية) الفرع الرابع: المرافق العامة المحلية (الإقليمية )
المبحث الثاني: إنشاء وإلغاء المرافق العامة المطلب الأول: المرافق العامة الوطنية
الفرع الأول:في فرنسا الفرع الثاني: في مصر الفرع الثالث: في الجزائر
الفرع الأول: مبدأ استمرارية المرفق العام الفرع الثاني: مبدأ مساواة المنتفعين أمام المرفق
المطلب الثاني: المرافق العامة المحلية
الفرع الأول: المرافق العامة البلدية. الفرع الثاني: المرافق العامة الولائية.
المطلب الثالث: المبادئ القانونية العامة التي تحكم عملية تنظيم وتسييرا لمرافق العامة
الفرع الأول: مبدأ استمرارية المرفق العام الفرع الثاني: مبدأ مساواة المنتفعين أمام المرفق الفرع الثالث: قابلية المرفق العام للتغيير والتعديل
مبحث الأول: ماهية المرفق العام
المطلب الأول: مفهوم المرفق العام
تعتبر فكرة النظام العام من أبرز المفاهيم الشائكة والغامضة في القانون الإداري رغم أهميتها كمعيار للنظام الإداري برمته نظرا لارتباطاتها بالمعطيات السياسية والاقتصادية والاجتماعية السائدة بالدولة. فأن الفقه والقضاء عادة ما يلجأ إلى تحديد مفهوم المرفق العام إلى استعمال معيارين أساسيين هما المعيار العضوي و المعيار الموضوعي. (1)
الفرع الأول: المعيار العضوي ( الشكلي )
يقصد بالمرفق العام حسب المعيار العضوي الهيكل أو الهيئة أو المؤسسة أو التنظيم المتكون من مجموعة من الأشخاص والأموال (الأشياء) الذي ينشأ ويؤسس لإنجاز مهمة عامة معينة مثل * الجامعة,المستشفى, ووحدات وأجهزة الإدارة العامة. (2) وبمعنى آخر أنه المنظمة التي تعمل على أداء الخدمات وإشباع الحاجات العامة ويتعلق هذا التعريف بالإدارة أو الجهاز الإداري. (3)
الفرع الثاني: المعيار الموضوعي (المادي الوظيفي )
يقصد بالمرفق العام حسب هذا المعيار النشاط أو الوظيفة أ الخدمة التي تلبي حاجات عامة للمواطنين مثل * التعليم العام, الرعاية الصحية, البريد والمواصلات بغض النظر عن المنظمة أو الجهة أو الهيئة القائمة به. (4) أي هو كل نشاط يباشره شخص عام بقصد إشباع حاجة عامة. (5) ويعرفه "هاريو" بأنه " منظمة عامة تقدم خدمة عامة باستخدام أساليب السلطة العامة " (6)
(1)- د. بعلي محمد الصغير الوجيز في القانون الإداري ص 205 (2)- د. بعلي محمد الصغير , المرجع السابق ص 206 (3)- د.مازن راضي ليلو القانون الإداري والمؤسسات الإدارية , منشورات الأكاديمية العربية،2008 ص 73 (4)- د. بعلي محمد الصغير المرجع السابق ص206 (5)- د. عمار بوضياف , الوجيز في القانون الإداري , الطبعة 2005 ص 157 (6)- د. طاهري حسين القانون الإداري والمؤسسات الإدارية ص 79
ويعرفه " دوجي " بأنه '' نشاط يتحتم على السلطة القيام به لتحقيق التضامن الاجتماعي '' ويعرفه '' لوبادار '' بأنه '' كل نشاط يباشره شخص معنوي عام أو تحت رقابته مستعملا لنظام مغاير للقانون المشترك (الخاص). (1)
المطلب الثاني: أركان وعناصر المرفق العام الفرع الأول: تلبية الحاجات العامة: إن أساس ومبرر وجود أي مرفق عام هو تلبية الحاجات العامة للجمهور حيث تقوم الإدارة العامة بإنشاء المرافق العامة التي تقضيها الحياة العامة للمواطنين تحقيقا للمصلحة العامة. ويرى الفقيه " دوجي " أن الحاجات العامة هي النشاطات والخدمات التي يقدر الرأي العام في وقت من الأوقات وفي دولة معينة أن على الحاكم القيام بها نظرا لأهمية هذه الخدمات للجماعة ولعدم تأديتها على أكمل وجه بدون تدخل الحكام.
ويترتب على ذلك أن المرافق العامة إنما تقوم بتقديم خدماتها أصلا بصورة مجانية رغم ما تعرضه من رسوم لا ترتقي أبدا إلى مستوى سعر تكلفة الخدمة المقدمة مثل الرسوم, الاستفادة من خدمات المستشفيات العامة, أو الدراسة بالجامعات أو الدخول للمتاحف. الفرع الثاني: المرفق العام مشروع تنظيم عام : يقتضي وجود مرفق عام إقامة تنسيق وتنظيم بين مختلف مكوناته المختلفة البشرية والمادية بالشكل الذي يسمح له بأداء دوره في تلبية الحاجات العامة وذلك من خلال إحداث أجهزة دائمة به مثل مدير مجلس إدارة, لجان إلخ.................(2) ويجب أن لا يكون الغرض من مباشرة النشاط مجرد تحقيق الربح فلا يمكن اعتبار المشروع الذي ينشأ بهدف تحقيق الربح مرفقا ,هذه القاعدة خاصة بالنسبة للمرافق العمومية الإدارية . (3)
, المرجع السابق ص 79 الدكتور طاهري حسين - (1)
(2)- الدكتور بعلي محمد الصغير ,المرجع السابق ص208 (3)- د. طاهري حسين, المرجع السابق ص 80
أما في ما يخص المرافق العمومية الصناعية والتجارية فالإشكال يبقى مطروح اختلف الرأي حوله هناك آراء تؤيد فكرة حقيقة الأسعار وهناك من يساند فكرة السعر العادل ولا سيما في المجالات الهامة لتجنب التبذير والإفراط في الاستهلاك مثل الماء والطاقة . يهدف المرفق العمومي إلى ضمان التموين بالغاز والكهرباء عبر مجموع التراب الوطني ومن ذالك تحولت شركة سونلغاز من مؤسسة عمومية صناعية وتجارية إلى شركة ذات أسهم بموجب القانون 02/01 إن التغيير القانوني الذي طرأ على شركة سونلغاز لا يعني أنها تخلت عن مهمتها في تأمين المرفق العام. فإذا كان هدف المعارف العامة هو تحقيق النفع العام لا الربح فلا يترتب على ذلك حتما وجوب تأدية خدمة عامة للجمهور إذ لا تستطيع السلطة العامة تتبعها الدولة في توزيع الأعباء فتتحمل الدولة كل نفقات المرفق ومن ثم تجعل الانتفاع بالمرفق مجانا. (1)
الفرع الثالث: الارتباط بالإدارة العامة:
يرتبط المرفق العام بالإدارة العامة المركزية واللامركزية سواء من حيث إنشائه أو
تسييره وإدارته وإلغائه فالمرافق العامة الوطنية إنما ترتبط بالسلطات المركزية
والمرافق العامة المحلية تتبع وحدات الإدارة اللامركزية (البلدية, الولاية ) وتخضع
لوصايتها.
وعلى الرغم من مساهمة الأشخاص الخاصة (الأفراد) أحيانا في إدارة المرافق
العامة فإن ذلك يبقى تحت إشراف ومراقبة الإدارة العامة.(2) أي أن المرفق يتصف
بصفة تميزه عن غيره وهي خضوعه للدولة وهو ما يترتب عليه أن لهذه الأخيرة
وهيئاتها ممارسة جملة من السلطات على المرفق وهي من تحدد له نشاطه وهيكلته
أو من حيث نشاطه
(1)- الدكتور طاهري حسين, المرجع السابق ص 80 (2)- الدكتور بعلي محمد الصغير المرجع السابق ص 208
فالدولة هي من تنشأ المرفق وهي من تحدد له نشاطه وقواعد تسييره وعلاقته
بالجمهور المنتفعين ومن حيث بيان سبل الانتفاع ورسومه (السلطة على نشاط
المرفق) والدولة هي من تضع التنظيم الخاص بالمرفق وتبيين أقسامه وفروعه
وتعيين موضفيه وتمارس الرقابة على النشاط وعلى الأشخاص (السلطة على
المرفق كهيكل). (1)
الفرع الرابع: الخضوع لنظام قانوني استثنائي: تعتبر عملية خضوع المرفق العام لنظام قانوني استثنائي وغير مألوف في مجال
النظم القانونية للمشروعات والمنظمات الخاصة من حيث الإنشاء والتنظيم والتسيير
والرقابة والتوجيه ومن حيث الإلغاء ورفض المنازعات تعتبر هذه العملية ركن
وعنصر أساسي وجوهري من أركان وعناصر المرفق العام.
والمقصود بالنظام القانوني الخاص والاستثنائي الذي يحكم المرفق العام هو
مجموعة الأحكام والقواعد والمبادئ القانونية التي تختلف اختلافا جذريا عن
قواعد القانون الخاص بصفة عامة وعن قواعد النظام القانوني الذي يحكم
المشروعات الخاصة بصفة خاصة . مادامت فكرة المرفق العام قد لعبت وتلعب
دورا أساسيا وحيويا في تأسيس وجود القانون الإداري كقانون مستقل عن قواعد
القانون الخاص ومختل عنه جوهريا ومادامت فكرة المرفق العام هي وسيلة
وادة السلطة العامة في الدولة لتحقيق أغراض المصلحة العامة بالمفهوم الإداري
إذن يخضع المرفق العام لنظام قانوني مخصوص واستثنائي ليتلاءم وينطبق عليه
في إنشائه وتنظيمه وتسييره وفي إلغاء وفي الرقابة عليه.(2)
(1)- د. بعلي محمد الصغير المرجع السابق ص 209 (2)- د.عمار عوابدي القانون الإداري ,الجزء الثاني, النشاط الإداري الطبعة الثالثة 2005 ص 61 و62
وهناك مبادئ عامة تحكم جميع المرافق سواء كانت مرافق إدارية بحتة أو مرافق
لها طابع صناعي أو مهني فهذه المبادئ تمثل القاسم المشترك الواجب إعمالها في
شأن جميع المرافق أيا كانت طبيعتها وهي مبدأ دوام سير المرافق العامة بانتظام
وضطراد ومبدأ المساواة أمام المرافق العامة ومبدأ قابلية المرفق العام للتغيير
والتعديل. (1)
المطلب الثالث: أنواع المرافق العامة:
يمكن تصنيف المرافق العامة إلى عدة أنواع تبعا لمعيار التقسيم.
أ: المعيار الموضوعي: (المادي)
تقسم المرافق العامة بالنظر إلى موضوع نشاطها إلى مرافق عامة إدارية وأخرى
اقتصادية.
الفرع الأول: المرافق العامة الإدارية:
يقصد بالمرافق العامة الإدارية التي تنشئها الإدارات العامة لممارسة وضيفتها
والمتمثلة - أساس – في النشاط التقليدي للدولة في مجلات التعليم الصحة, الدفاع
الأمن......
يذهب الفقه إلى أنه من الصعوبة تحديد ماهية الطبيعة الإدارية للمرفق العام نضرا
لتعدد وتنوع مظاهر النشاط الإداري إذ أنهم يعتمدون إلى التحديد السلبي.
فالمرفق العام الإداري هو المرفق غير الصناعي التجاري. (2)
(1)- الدكتور طاهري حسين المرجع السابق ص 81 (2)- الدكتور بعلي محمد الصغير المرجع السابق ص 209
ويقصد بالمرافق الإدارية أيضا أنها المرافق العامة التي تمارس نشاطا إداريا بحتا
يدخل في صميم الوظيفة الإدارية , هذا النشاط الإداري الذي يختلف اختلافا جذريا
وجوهريا في طبيعته عن النشاط الخاص للأفراد الأمرالذي يستوجب ويحتم خضوع
هذه المرافق العامة الإدارية لنظام قانوني مخصوص واستثنائي هو نظام القانون
الإداري الذي يختلف في قواعده عن قاعد اقانون الخاص اختلافا كبيرا .
والمرافق العامة الإدارية هي فئة المرافق العامة التقليدية التي قامت على أساسها
نظرية القانون الإداري في مفهومها الخاص الضيق.
ومن أمثلة المرافق العامة الإدارية ( مرفق الصحة العامة, ومرفق التعليم, ومرفق
العدالة ومرفق الدفاع ). (1)
الفرع الثاني: المرافق العامة الاقتصادية والاجتماعية:
ظهرت هذه المرافق العامة نتيجة ازدياد تدخل الدولة في الحياة العامة خاصة في
الميادين الصناعية والتجارية والتي هي - أصلا- من شؤون القطاع الخاص
واهتمامات الأفراد.(2)
فأما المرافق العامة الاجتماعية: هي المرافق العامة التي نشاط عام اجتماعيا
وتستهدف تحقيق أهداف عامة اجتماعية ومن أمثلة هذه المرافق العامة مرفق
الضمان الاجتماعية والتأمينات, ومرفق الحماية الاجتماعية في الدولة ويخضع
هذا النوع لخليط من قواعد القانون الإداري وقواعد القانون الخاص .(3)
(1)- د.عمار عوابدي , المرجع السابق ص 62 و 63 (2)- د. بعلي محمد الصغير, المرجع السابق ,ص 210 (3)- عمار عوابدي , المرجع السابق , ص 63
المرافق العامة الاقتصادية: وهي مجموعة المرافق العامة التي تمارس وتزاول
نشاطا اقتصاديا بهدف تحقيق أهداف اقتصادية لإشباع حاجات عامة اقتصادية
صناعية أو تجارية أو مالية أو زراعية أو تعاونية. وتخضع هذه المرافق العامة
الاقتصادية لمزيج من قواعد القانون العام الإداري وقواعد القانون الخاص(القانون
التجاري وقانون العمل) ومن أمثلة المرافق العامة الاقتصادية (مرافق النقل البري
والبحري والجوي, مرفق النقل بواسطة السكك الحديدية , ومرافق توليد المياه و
الكهرباء والغاز, ومرافق الصناعات الكيميائية ومرافق الصناعة الحربية وصناعة
السيارات والطائرات ومرافق الحمامات والمسارح العامة ومرافق الأدوية و
الصيدلية والمحلات التجارية العامة الكبرى وأسواق الفلاح الجزائري مثلا
ومعيار تحديد وتمييز المرافق العامة الاقتصادية وهو معيار مركب ومختلط يحتوي
على عناصر ذاتية تتمثل في إدارة المشرع أو إرادة السلطة الإدارية التنظيمية
المعلنة في القانون الخاص للمرفق من حيث هل أردت أن يكون اقتصاديا أم لا؟
وعناصر موضوعية ومادية أقرها القضاء الإداري في القانون الإداري المقارن.(1)
وما نادى به الفقيه "" شافا نون"" بالاعتماد على مفهوم العمل التجاري كما هو
محدد في القانون التجاري في تحديد هذا النوع من المرافق .ويتميز النظام القانوني
العام الصناعي والتجاري بطبيعة مختلطة من حيث الخضوع لنظام تختلط وتمتزج
فيه قواعد القانون الإداري بما تتسم به من أساليب السلطة العامة من بعض الجوانب
(التنظيم , والعلاقة مع سلطة الوصاية التي أنشأته). (2)
(1)- د. عمار عوابدي , المرجع السابق ص 63 و 64 (2)- د. محمد الصغير بعلي ’ المرجع السابق ص 210
ب: المعيار الإقليمي:
تنقسم المرافق العامة بناءا على مدى واتساع نطاق نشاطها الإقليمي الجغرافي الى
مرافق عامة وطنية ومرافق عامة محلية.
الفرع الثالث: المرافق العامة الوطنية (القومية)
هي المرافق العامة التي تنشئها السلطات الإدارية المركزية(الوزارات)حيث تمار-
س نشاطها على مستوى كافة أرجاء إقليم الدولة مثل: المدرسة الوطنية للإدارة
المكتبة الوطنية المجلس الوطني الاقتصادي والاجتماعي. (1)
أو بعبارة أخرى هي مجموع المرافق التي يمتد نشاطها ليشمل جميع إقليم الدولة
مثال: مرافق الدفاع والأمن و البريد والقضاء ونظرا لأهمية هذا النوع من
المرافق فإن أدارتها تلحق بالدولة. (2)
الفرع الرابع: المرافق العامة المحلية (الإقليمية ):
هي المرافق العامة التي تنشئها وحدات الإدارة المحلية (البلدية و الولاية ) حيث
تمارس نشاطها في الحيز الجغرافي لإقليم الوحدة المحلية مثل: مرفق النظافة
البلدية الديوان البلدي للرياضة مؤسسة للنقل الولائي.(3)
وينتفع من خدمات هذا المرفق سكان الإقليم وتتولى السلطات المحلية أمر تسييره
والإشراف عليه لأنها أقدر من الدولة.
وأكثر منها اطلاعا ومعرفة لشؤون الإقليم . فهذه المادة 136 من قانون البلدية
تعترف للبلدية بحق إنشاء مؤسسات عمومية بلدية تتمتع بالشخصية المعنوية
والمادة 9 من نفس القانون رخصت للبلديات وفي إطار التعاون بينها لإنشاء
(1)- د.بعلي محمد الصغير المرجع السابق ص 211 (2)- د.عمار بوضياف الوجيز في القانون الإداري ص 171
(3)- د.بعلي محمد الصغير المرجع السابق ص 212
مؤسسات عمومية مشتركة تتمتع أيضا بالشخصية المعنوية وجاءت قواعد قانون
الولاية أكثر وضوحا عندما أجازت هي الأخرى للولاية إحداث مؤسسات عمومية
ذات طابع إداري أو صناعي أو تجاري (المادة 126 إلى 129). وتجدر الإشارة
أن المرافق الوطنية والمرافق المحلية ليست منفصلة انفصالا تاما بل كيسر ما
يحدث بينهما التعامل بما توجيه مقتضيات المصلحة العامة وبما يحقق النفع لجمهور
المنتفعين. (1)
-1- عمار بوضياف المرجع السابق ص 171 .
المبحث الثاني: إنشاء وإلغاء المرافق العامة:
المطلب الأول: المرافق العامة الوطنية:
تختلف طرق وكيفيات ووسائل إنشاء المرافق العامة الوطنية باختلاف النظم
القانونية والسياسية السائدة بالدولة.
الفرع الأول: في فرنسا
كان الوضع قبل الدستور 1958 يقتضي لإنشاء وإلغاء المرافق العامة صدور قانون
من السلطة التشريعية كوسيلة لحماية النظام الليبرالي نظرا لتأثير دلك على حرية
الصناعة والتجارة خاصة.
وفي ظل دستور 1958 وإعمالا للمادة 34 منه التي تستلزم صدور قانون في
المسائل التي تمس الحريات العامة لم يرد فيها إنشاء المرافق العامة مما أصبح
يقتضي فقط صدور عمل إداري ما عدا حالة *فئة المؤسسات*
الفرع الثاني: في مصر:
يعتبر إنشاء المرافق العامة من اختصاص السلطة التنفيذية *الإدارة العامة* حيث
يتم إنشاؤها بموجب قرار جمهوري طبقا للمادة 146 من دستور 1972.
الفرع الثالث: في الجزائر
لقد مرت مسألة إنشاء المرافق العامة الوطنية بعدة مراحل
المرحلة الأولى: قبل 1965:
تتميز هده المرحلة بتباين وسائل وأدوات إنشاء المرافق العامة الوطنية حيث -1-
-1- د. بعلي محمد الصغير الوجيز في القانون الإداري ص 214 و 215
تم إنشاء :
* بعضها بموجب عمل تشريعي *قانون* مثل البنك المركزي الجزائري
*قانون 13- 12 – 1963 *
* بعضها الاخر بموجب عمل إداري مثل الهيئة الوطنية للقوى العاملة *مرسوم
13-12-1962 * .
المرحلة الثانية: الأمر رقم 31-12-1965 *قانون المالية*
بموجب المادة 5 مكرر من النص السابق كان يتم إنشاء المؤسسات العامة على
اختلافها بموجب عمل له قوة التشريع * الأمر الصادر عن رئيس مجلس الثورة
في هده المرحلة * إلا أن ممارسات العملية قصرت هده الأداة والوسيلة القانونية
أي الأمر* على تنظيم قطاعات أو فئات المؤسسات أما إنشاء أي مؤسسة عامة
وطنية فقد كان يتم بموجب عمل إداري* مرسوم*
كما أن الرجوع إلى المادة من الأمر 71-74 المؤرخ في 16-11-1971 المتعلق
بالتسيير الإشتراكي للمؤسسات نجدها تشترط لإنشاء المؤسسات الإشتراكية الوطنية
صدور قانون *عمل تشريعي*.
المرحلة الثالثة: دستور 1976.
في ظل الإختيار والد الإشتراكي وبناء أحكام دستور 1976 أصبح إنشاء المؤسسات
الوطنية من صلاحيات الإدارة المركزية إد أن أحكام المادة 151 من دلك الدستور
المتعلقة باختصاصات المجلس الشعبي الوطني لا تشتمل على الاختصاص -1-
-1- - د. بعلي محمد الصغير الوجيز في القانون الإداري ص 216
التشريعي بإنشاء المرافق العامة أو المؤسسات الوطنية. ولدلك فإن إنشاء المؤسسات
العمومية الوطنية كان يتم بموجب مرسوم صادر عن رئيس الجمهورية من خلال
ممارسته للسلطة التنظيمية المخولة له بموجب المادة 115 من دلك الدستور. -1-
المرحلة الرابعة: دستور 1989
على غرار الدستور السابق فإن دستور 1989 لم يجعل إنشاء المرافق العامة
*المؤسسات العامة* من اختصاص القانون حيث لم تنص المادة 122 منه على
صلاحية واختصاص السلطة التشريعية * المجلس الشعبي الوطني* بدلك.
وبموجب التعديل الدستوري سنة 1996 *دستور 1996* أصبح البرلمان يشرع
بموجب الفقرة 29 من المادة 122 من الدستور في مجال *إنشاء فئات المؤسسات
وبناء عليه فإن إنشاء المرافق العامة الوطنية يبقى –أصلا- من اختصاص التنظيم
بموجب إصدار مراسيم رئاسية أو تنفيدية ما عدا مجال فئات المؤسسات وهو
الوضع الدي لا يبتعد كثيرا عما هو سائد في فرنسا.
والحقيقة أن هدا المسلك أنما يتماشى مع ما هو سائد في القانون المقارن من
حيث ترك اختصاص إصدار قرار إنشاء المرافق العامة للسلطة الإدارية هو اتجاه
سليم لأنه يعطي الإختصاص للجهة الأقدر على تقدير لزوم الإنشاء من عدمه كما
يضمن السرعة الكافية لاتخاد قرار الإنشاء مراعاة المصلحة العامة أمام تعقيدات
وإجراءات واليات عملية إصدار القانون من طرف البرلمان. -2-
-1- - د. بعلي محمد الصغير الوجيز في القانون الإداري ص 216
-2- د. بعلي محمد الصغير المرجع السابق ص 217
المطلب الثاني: المرافق العامة المحلية:
يعطي قانون البلدية وقانون الولاية لسنة 1990 للمجلس الشعبي البلدي والمجلس
الشعبي الولائي الاختصاص لإحداث وتنظيم المرافق العمومية . -1-
الفرع الأول: المرافق العامة البلدية: -2-
تنص المادة 132 من القانون البلدي على ما يلي :
* تحث البلدية مصالح عمومية بلدية لتوفير الاحتياجات الجماعية لمواطنيها لاسيما
في مجال ما يأتي:
-المياه الصالحة للشرب والتنظيف والمياه القدرة.
- القمامات المنزلية وغيرها من الفضلات .
- الأسواق المغطاة والأسواق والأوزان والمكاييل العمومية.
- التوقف مقابل دفع رسم.
- النقل العمومي
- المقابر والمصالح الجنائزية.
ويشترط لصحة قرار إنشاء المرافق العامة البلدية إجراء مداولة من طرف المجلس
الشعبي البلدي على أن يتم التصديق الصريح عليها من الوالي طبقا للمادة 42 من
القانون البلدي. ويجوز للمجالس الشعبية البلدية لبلديتين أو أكثر – وفقا للمادة 9من
القانون البلدي أن تقرر الاشتراك في إطار مؤسسة عمومية مشتركة بين البلديات 3-
-1- د. ناصر لباد الوجيز في القانون الإداري. التنظيم والنشاط الإداري الطبعة1 ص 193
-2- المواد من 132 إلى 138 قانون البلدية
-3- د. بعلي محمد الصغير المرجع السابق ص 218
لأجل تحقيق الخدمات والتجهيزات أو المصالح ذات النفع المشترك بينها.
الفرع الثاني: المرافق العامة الولائية : -1-
تنص المادة 119 من قانون الولاية على ما يلي
* يمكن الولاية قصد تلبية الاحتياجات الجماعية لمواطنيها إنشاء مصالح عمومية
ولائية لاسيما في الميادين التالية:
- الطرقات والشبكات المختلفة.
- مساعدة الأشخاص المسنين والمعوقين ورعايتهم.
- النقل العمومي داخل الولاية.
- حفظ الصحة ومراقبة النوعية
وإدا كان قرار إنشاء المرافق أو المصالح العمومية الولائية يتم وفق شروط تحدد
عن طريق التنظيم * خاصة من حيث مصادقة الإدارة المركزية الوصية* فإن المادة
120 من قانون الولاية تستلزم – لصحته – توافر إجراء جوهري فيه هو: المداولة
من المجلس الشعبي الولائي. -2-
نستنتج من هدا كله أن المجالس المحلية لاتتمتع بحرية مطلقة في إنشاء المرافق
العمومية المحلية بحيث من جهة أنها ملزمة وخاصة منها المجلس الشعبي البلدي
بإنشاء بعض المرافق العمومية التي نص عليها قانون البلدية كالقمامة.....
ومن جهة أخرى فإن مداولات المجالس فيما يتعلق بإنشاء المرافق العامة لا تنفد
إلا بعد الحصول على المصادقة من طرف السلطة الوصائية * أنظر المادة 42 من
قانون البلدية والمادة 50 من قانون الولاية* -3-
-1- المواد من 119 إلى 130 من قانون الولاية -2- - د. بعلي محمد الصغير المرجع السابق ص 219
-3- - د. ناصر لباد المرجع السابق ص 193
المطلب الثالث:
المبادئ القانونية العامة التي تحكم عملية تنظيم وتسييرا لمرافق العامة
يتفق الفقهاء على أن هناك مبادئ أساسية مشتركة ما بين مختلف المرافق العمومية
تحكم تسيير هذه المرافق وحسب بعض الفقهاء فقد قام أحد الفقهاء وهو لويس
رولان بتنظيم هذه المبادئ بصفة متناسقة في شكل ثلاث مبادئ أساسية.
الفرع الأول: مبدأ استمرارية المرفق العام:
تتولى المرافق العمومية القيام بخدمات أساسية للمواطنين وتؤمن حاجات عمومية.(2)
الدكتور ناصر لباد الوجيز في القانون الإداري النشاط الإداري الطبعة الأولى ص194 وما بعدها
جوهرية في حياتهم. مثلا فهم لا يتخذون احتياطات لتزويد أنفسهم بالماء الصالح
للشرب أو الكهرباء أو الغاز اعتمادا على مرافق الماء والكهرباء والغاز كما أن
معظم الناس تعتمد أساسا في التنقل داخل وخارج المدينة على مرافق النقل...
ولهذا يجب أن يكون عملها منتظما ومستمرا دون انقطاع أو توقف.ومن اليسير
أن يتصور الإنسان مدى الارتباك الذي ينجم عن تعطل مرفق من المرافق العامة
ولو لمدة قصيرة ولهذا أجمع الفقهاء على أن استمرارية المرفق العام تعتبر أحد
المبادئ الأساسية التي تحكم عمل المرافق العمومية.
وجسد الدستور الجزائري وعلى سبيل المثال دستور 1996 هذه القاعدة في المادة
85 ف 6 من الدستور التي تنص " أن رئيس الحكومة يسهر على حسن سير
الإدارة العمومية إذن أصبح لهذا المبدأ قيمة دستورية.
كما تدخل كذلك المشرع الجزائري في الكثير من الحالات لتأكيد لهذا المبدأ وقد
تجسد هذا في عدة قوانين نذكر منها:
المرسوم رقم 88-128 المؤرخ في 28 جوان 1988 المتضمن الموافقة على
الاتفاقية الحاصلة بين الدولة والشركة الوطنية للنقل بالسكك الحديدية ولاسيما المادة
1 ف 2 التي تنص ''الشركة الوطنية للنقل بالسكك الحديدية تعد مرفقا عموميا
أساسيا يفرض تدخل الدولة '' وتضيف المادة 2: ''تنفذ جميع الخدمات التي تقدمها
الشركة الوطنية للنقل بالسكك الحديدية حسب مبادئ المرفق العام لاسيما في مجال
استمرارية الخدمات وشروط انتفاع المستعملين بها ''
المرسوم التنفيذي رقم 94- 215 المؤرخ في 23 جويلية 1994 الذي يحدد أجهزة
الإدارة العامة في الولاية وهياكلها ولاسيما المادة 5 منه والتي تنص ''تتمثل مهمة.(1)
(1)- الدكتور ناصر لباد المرجع السابق ص 195
الكاتب العام للولاية تحت سلطة الوالي في السهر على العمل الإداري ويتضمن
إستمراريته...". (1)
الفرع الثاني: مبدأ مساواة المنتفعين أمام المرفق:
إن مبدأ المساواة أمام المرفق هو امتداد للمبدأ العام هو مساواة الأفراد أمام القانون
والذي بات يمثل اليوم حقا من حقوق الإنسان وحقا دستوريا أعلنت عنه مختلف الدساتير.
ويترتب على هذا القول نتائج تتمثل في مبادئ فرعية هي مساواة المنتفعين من
خدمات المرفق والمساواة في الالتحاق بالوظائف العامة
*أ* مبدأ مساواة المنتفعين أمام المرفق:
يقتضي هذا المبدأ واجب معاملة المرفق لكل المنتفعين معاملة واحدة دون تفضيل
البعض على البعض الأخر لأسباب تتعلق بالجنس أو اللون أو الدين أو الحالة المالية
وغيرها. ويعود سر إلزام المرفق بالحياد في علاقاته بالمنتفعين إلى أن المرفق تم
إحداثه بأموال عامة بغرض أداء حاجة عامة. ومن هنا تعين عليه أن لا يفاضل في
مجال الانتفاع بين شخص وشخص وفئة وأخرى ممن يلبون شروط الانتفاع من
خدمات المرفق ولا يتنافى هذا المبدأ مع سلطة المرفق مع سلطة المرفق في فرض
بعض الشروط التي تستوجبها القوانين والتنظيمات كالشروط المتعلقة بدفع الرسوم
أو إتباع بعض الإجراءات أو تقديم بعض الوثائق وعلى ذلك لا يعد انتهاكا للمبدأ
المذكور أن تشرط مؤسسة سو نلغاز على المنتفع وثيقة تتعلق بالعقار موضوع
الخدمة لنتأكد من توافر الشروط التقنية (البناء الغير فوضوي) كما لا يعد انتهاكا
للمبدأ أن تفرض مبالغ مالية معينة لقاء الانتفاع بالخدمات.(2)
(1)- الدكتور ناصر لباد المرجع السابق ص 195 (2)- الدكتور عمار بوضياف المرجع السابق 174
*ب* المساواة في الالتحاق بالوظائف العامة:
يترتب على المبدأ العام وهو المياوا ت أمام القانون حق الأفراء بالالتحاق بالوظائف
العامة. ولا يجوز من حيث الأصل فرض شروط تتعلق بالجنس أو اللون أو العقيدة
للاستفادة من وظيفة معينة.
فالالتحاق بالوظائف العامة بات اليوم حقا دستوريا يتمتع به الأفراد غير أن التمتع
بهذا الحق لا يمنع المشرع من أن يضبط الالتحاق بالوظائف بشروط محددة تتعلق
بالحالة السياسية (الجنسية) والسن وحسن السيرة والسلوك وغيرها. كما يضبطه
أيضا بإجراءات معينة كإجراء الدخول في مسابقة.
ولا يعد مساسا بهذا المبدأ أن يحرم المشرع بعض الطوائف من تولي الوظائف العامة
كحرمانه لأولئك الذين ثبت سلوكهم المشين تجاه الثورة.
مكانة المبدأ في النصوص الرسمية الجزائرية:
إحتل مبدأ المساواة أمام القانون عموما في التشريع الجزائري مكانة بارزة دلت
عليها النصوص على اختلاف قوتها القانونية ومراحل صدورها فهذا الدستور 1963
يعلن بموجب نص المادة 12 منه بأن كل المواطنين متساوون في الحقوق والواجبات
وهذا بيان الأسباب للقانون الأساسي للوظيفة العامة يجسد المبدأ العام من زاوية
التساوي في الالتحاق بالوظيفة العامة بقوله "يسود النظام الحقوقي للوظيفة العمومية
مبدأ هام وهو مساواة دخول جميع الجزائريين إليها..." وهو ما تأكد في المادة الخامسة
من نفس القانون وجاء الأمر 71-74 المذكور ليجسد ولو بشكل عام هو الآخر مبدأ
المساواة في عالم الشغل في مجال الحقوق والواجبات بين جميع العمال(المادة 9)منه 1
(1)- الدكتور عمار بوضياف المرجع السابق ص 175
وهو ما تأكد في المادة 7 من القانون الأساسي العام للعامل (1978) . وجاء دستور
1976 بموجب المادة 39 منه ليؤكد هو الآخر أن المواطنين متساوون في الحقوق
والواجبات. وليفصل أكثر في هذا الشأن بأنه لايعترف بأي تمييز قائم على الجنس
أو العرق أو الحرفة. وأكدت المادة 44 منه بأن وظائف الدولة متاحة لجميع
المواطنين دون تمييز ماعدا شروط الاستحقاق والأهلية.ولم يحد دستور 1989
عن غيره من النصوص الرسمية في إقرار المبدأ بل تناوله بطريقة أكثر تفصيلا
وهذا ما دلت عليه المادة 28 بقولها " كل المواطنين سواسية أمام القانون ولايمكن
أن يتذرع بأي تمييز يعود بسببه إلى المولد أو العرق أو الجنس أو الرأي أو أي
شرط أو أي ظرف آخر شخصي أو اجتماعي.
الفرع الثالث: قابلية المرفق العام للتغيير والتعديل:
يعتبر هذا المبدأ من المبادئ العامة و المسلم بها من جانب الفقه و القضاء، فهو بمنح للسلطة الإدارية حق تعديل النظام القانوني الذي يحكم المرافق العامة بما يتناسب مع التطورات التي تمس النشاطات المختلفة للمرافق العامة.
إذن هذا المبدأ يتضمن تنظيم و تسيير المرافق العامة في الدولة حسب العوامل و العناصر الملائمة للواقع و التكيف مع الظروف و المعطيات الطارئة و المستجدة و بالتالي فالمرفق العام يتغير في الزمان و المكان لأن المرفق الذي يعبر عن نشاط عام في الماضي قد لا يعبر عنه في الحاضر .
و مثال ذلك: التجارة الخارجية في الجزائر كانت بموجب دستور 76 تعبر عن مرفق عام لكن بعد دستور 89 لم تعد محتكرة من طرف الدولة، حيث أصبحت(1)
(1)- منتديات الجلفة قسم القانون
عمليات التصدير و الاستيراد تنظم بمشاريع خاصة.
و فيما يتعلق بالمرافق العامة التي تسير عن طريق عقود الامتياز فإن للإدارة الحق في أن تتدخل أيضا في هذه العقود لتعديلها حسب ما يتفق مع الظروف المستجدة من أجل تحقيق المصلحة العامة. غير أن هذا التعديل يمنح للمتعاقد حق مطالبة السلطة العامة بالتعويض من أجل إعادة التوازن المالي للعقد.'1'
الخاتمة:
يبدو المرفق العام من المواضيع الأساسية في القانون الإداري حيث أنه أخذ كمعيار لتحديد مفهوم هذا الأخير. و عليه فإن المرفق العام يعتبر نواة القانون الإداري من الجانب القانوني. إن ما يمكن أن نستخلصه مما سبق أنه لا يمكن أن يكون للمرفق العام مفهوم جامع و مانع. و بشكل مجرد و حيادي إلا في ضوء الأهداف و الغايات الإدارية، الاجتماعية، و الاقتصادية. التي تحدد له مسبقا. مع ضرورة تعيين الجهة التي تختص بإنشائه و هي كما سبقت الإشارة إليه تأرجحت في الفقه. بين السلطتين التشريعية و التنفيذية و قد تكون إلى هذه الأخيرة أقرب باعتبار أن إنشاء المرافق العامة يدخل في الإطار التنظيمي من جهة وتحقيق المصلحة العامة يتطلب سرعة, الإنشاء و التنظيم من جهة ثانية. إضافة إلى ذلك فإن سياسة الدولة هي التي تبني المرافق العامة لكن من المنطلق القانوني نجد. أن المرافق العامة تنشأ تلقائيا بالاعتماد على ما يحتاجه الأفراد في المجتمع. بغض النظر و دون الدخول في الجدل الفقهي حول أي السلطتين أولى بإنشاء المرافق العامة. التشريعية أم التنفيذية، فإن تسيير هذه المرافق يحتاج إلى أساليب و طرق تم حصرها.
فيما يلي: • أسلوب الإدارة المباشرة.
• أسلوب الامتياز. • عن طريق المؤسسة العامة. إن كل مرفق عام يقوم على ثلاثة مبادئ أساسية تتمثل في:
• مبدأ انتظام سير المرفق العام (مبدأ الاستمرارية ).
• مبدأ المساواة أمام المرافق العامة (مبدأ المجانية ).
• قابلية المرفق العام للتعديل و التغيير( مبدأ التكيف ).
و نشير في الأخير إلى أن مفهوم المرفق العام في الجزائر و في المرحلة ما بين 62 إلى 88 يكاد يكون غير واضح و غامض إلى حد ما .
لكن ابتداء من سنة 88 بدأت تتضح معالمه بعض الشيء، غير أنه و بتدخل الدولة و ظهور مرافق صناعية و تجارية أصبح من الصعب تحديد مفهومه مما أدى إلى أن اتجهت بعض الآراء في الجزائر إلى ضرورة تعريف دور الدولة حتى يتضح مفهوم المرفق العام.
قائمة المراجع:
*1* الدكتور محمد الصغير بعلي الوجيز في القانون الإداري النشاط الإداري الجزء الثاني
*2* الدكتور مازن راضي ليلو الوجيز في القانون الإداري 2008
*3* الدكتور عمار بوضياف الوجيز في القانون الإداري .
*4* الدكتور ناصر لباد الوجيز في القانون الإداري التنظيم والنشاط الإداري الطبعة الأولى.
*5* الدكتور عمار عوابدي القانون الإداري الجزء الثاني النشاط الإداري الطبعة الثالثة2005
*6* قانون البلدية
*7* قانون الولاية
منقول البحث من الجزائرية للحقوق والقانون.
( تقرير عن مشاركة سيئة )، و الموجودة أسفل كل مشاركة .
2010-02-24, 13:53
المرفق العام بحث كامل
العرض العادي
