تمهيد الفصل الثاني
تعرف الرقابة على تنفيذ الموازنة العامة للدولة المرحلة الأخيرة, و هي مرحلة مراجعة تنفيذ الموازنة, و الهدف منها هو التأكد من أن تنفيذ الموازنة العامة للدولة تجري وفق السياسة التي وضعتها السلطة التنفيذية, و التي تم اعتمادها من طرف السلطة التنفيذية بأحكام و قواعد القانون المتعلق بالموازنة (نفقات و إرادات ) هذا حفاظا على الأموال العامة و حسن استعمالها و سنتطرق إلى مفهوم الرقابة فمنها الإدارية و القضائية و القانونية.
المبحث الأول: الرقابة المالية و مدى التحكم في النفقة العمومية.
المطلب الأول: الرقابة على المؤسسات العمومية و الجمعيات:
تخضع الجمعيات و الهيئات العمومية إلى الرقابة التي يمارسها المنخرطين فيها و هذا عن طريق تعيين محافظ الحسابات يتولى التحقيق من مدى مطابقة و حقيقة الحسابات مع الوثائق و البيانات.
و في كلتا الحالتين تتركز الرقابة اثر على الميدان المالي بالمقارنة مع نوعية التسيير ولكن في الوقت الراهن و مع تطور المجتمع المدني أصبحت الأموال التي تسير من طرف الجماهير أو إعانات عمومية للتسيير أو التجهيز بالإضافة إلى ذلك فان الجماعات العمومية لم تقتصر على لعب دور الممول أو المساعد المالي لهذه الجمعيات و إنما تسعى أكثر فأكثر إلى أن تكون أحسن رؤية حول استعمال الأموال و الموجهة إلى الجمعيات هذا الاهتمام الجديد ذو الطابع الإعلامي يعبر عن الإدارة المؤكدة للتسيير الحسن للأموال العمومية في ظرف يتميز بضغط جنائي مرتفع في الجزائر الإشكال الحالي الذي يطرح حول البحث عن كيفية وضع نظام خارجي لرقابة التسيير دون التدخل في ذلك مباشرة.
1- موارد الجمعيات(1):
تتكون موارد الجمعيات حسب المادة 26 من القانون 90-31 من:
- اشتراكات الأعضاء.
- العائدات المرتبطة بأنشطتها .
- الهبات و الوصايا .
- الإعانات التي تقدمها الدولة أو الولاية أو البلدية ذلك لتحقيق الأهداف المنتظرة و نميزها هنا بين موارد داخلية و أخرى خارجية.
1-1 الموارد الداخلية(2):
تتمثل في اشتراكات الأعضاء حيث أن تحصيل الاشتراكات يبقى المصدر المالي الأهم في تمويل الجمعيات و يبقى المبلغ الإجمالي محدد من طرف الجمعية العامة بكل حرية.
مداخلي النشاطات :يشترط في المداخيل أن تكون مستعملة بشكل دقيق في تحقيق الأهداف المسطرة من قبل القوانين الأساسية التي تحكم الجمعيات و تكون هذه المداخيل ناتجة عن بيع سلع كالنشويات و المجلات و الوثائق حسب المادة19 من القانون 90-31 كما قد تكون ناتجة مثلا عن حقوق المداخيل في مقر الجمعية أو مكان ممارستها للأنشطة كقاعة الرياضيات أو القاعة المخصصة للعروض.
¬¬¬¬¬¬¬¬¬¬¬¬-__________________________________________________ _
(1) الجريدة الرسمية رقم -35- سنة 1990
(2) دون اسم مؤلف – الطلبة السنة الرابعة الدفعة36 مرجع سبق ذكره ص71 -72.
1-2 الموارد الخارجية: تتمثل الإعانات الممنوحة من قبل الدولة و الجماعات المحلية طبقا للمادة 29-30 من نفس القانون.
2- الرقابة المالية: من الرقابة الإدارية إلى الرقابة المالية تعتبر الإدارة في موقع غياب معايير واضحة و دقيقة فيما يخص منح الإعانات لكن الجمعية تستفيد دائما من الفراغ القانوني أيضا لأنه لا يوجد ما يمنع تراكم الإعانات من الدولة و الجمعيات المحلية و كذا المؤسسات العمومية.
و تنصص المادة 18 من القانةن90-31 على أن الجمعيات مطالبة بتقديم المعلومات الضرورية فيما يخص الوضعية المالية.
ونلاحظ في الميدان عدم وجود رقابة صارمة و متابعة دائمة من طرف الإدارة على الجمعيات خاصة الرقابة المالية فالدولة تشارك بإعانات و هبات و هدايا و لكن استعمال الموارد العمومية في هذا المجال يجب أن يكون في إطار منظم واضح و شفاف يوضح مسار التمويل لعدم التركيز على ميزانية لوزارة دون الأخرى أو ميزانية الجماعات المحلية و لذا فان الممول العمومي مهما كان نوعه (الدولة أو البلدية) يمكنه وضع نظام خارجي لرقابة التسيير للجمعية و هذا باستعمال وسيلتين للرقابة.
1-2 عن طريق لوحة القيادة التسيير:
و الذي يهدف إلى وضع نظام من اجل ممارسة رقابة خارجية على الجمعيات من طرف الممولين العموميين و ليس كأداة للرقابة الداخلية مثلما هو معمول به داخل المؤسسات الاقتصادية. و لذا فيمكن تعريف جدول المعطيات للتسيير بأنه نظام إعلام يسمح بالتعرف دوريا عن المعلومات الضرورية من اجل:
-الحصول على فكرة عن الفعالية المالية و النشاطات التي تقوم بها الجمعية.
-يساعد في اتخاذ القرارات خلال مرحلة المفاوضات التعاقدية مع الممولين العموميين من اجل الحصول على الإعانات العمومية.
-يعتبر كقاعدة لتقييم تطور تدخلات الممولين العموميين مع الهيئات الممولة.
2-الرقابة الخارجية عن طريق نظام مالي تعاقدي:
و ذلك عن طريق إدخال نظام محاسبة جديدة و متابعة الإعانات العمومية عبر الوثائق المالية, و هذا راجع لكون الرقابة الخارجية على الجمعيات ليس لها هدف مالي فقط و إنما تهدف أيضا إلى تسيير الحسن للجمعية و لذا فيجب إدخال تعديلات جديدة من اجل تحويل العلاقة جمعية الممول العمومي....... لكون الجمعية في العلاقة الأولى تسعى إلى وضع الوسائل اللازمة لتحقيق الأهداف التعاقدية أما بالنسبة للثانية فان على الجمعية واجب تحقيق النتائج باعتبارها كمورد الممول العمومي أي هناك تحول في قياس فعالية الوسائل إلى قياس فعالية النتائج.
كل هذا لا يتحقق إلا بوضع اتفاق مسبق أو عقد نموذجي حي بين الطرفين و لكن يتم عن طريق التحديد المسبق بالنسبة للممول العمومي لكيفية الحفاظ على الإعانات المالية الممنوحة إلى الجمعيات الممولة في الغالب عن طريق أموال عمومية خلال مدة تعاقدية لخمسة سنوات.
المطلب الثاني: تكاليف الرقابة
إن الهدف الأساسي الذي تسعى إليه الدولة من خلال وضع لرقابة النفقات العمومية هو تحقيق التحكم في الإنفاق من جهة و حماية الأموال العمومية من التبذير و التلاعب من جهة أخرى.
إلا انه لا ينحصر في توجيه النفقات و توزيعها على القطاعات بحسب الأولويات المسطرة فحسب, و إنما يتعداه إلى البحث عن الوسائل و الطرق التي تجعل من النفقة العمومية ذات مردودية أكثر, و لكن التساؤل الذي يطرح نفسه هنا هو ما هي الطريقة السليمة المبنية على أساس علمي لحساب هذه المردودية؟.
لن المردودية رقابة المحاسبة مثلا, على المؤسسات الإدارية العمومية ليست لها طبيعة مادية و بالتالي فهي غير قابلة للتعداد الرقمي و إما تظهر بطبيعة اجتماعية, تترجم في " حماية الأموال العمومية ".
و على مستوى أخر ما هو الأساس الذي يعتمد عليه القاضي المراقب في القول بأن نفقة ما ذات مردودية و التأكد من الاستعمال الأمثل و الرشيد لنفقة ما في إطار رقابة نوعية التسيير؟.
هل يظهر ذلك في التحسن الذي يطرأ على تسيير الإدارة من عضوية و نطور تمكينها من الاطلاع بمهامها الإدارية تجاه الموظفين على أحسن وجه؟
و هل تظهر مردودية نفقات التجهيز فيما وجهت إليه من أهداف و ما تحقق من مشاريع(1).
إن إجراء دورة رقابية ميدانية تكون نتيجتها الكشف عن نقص محاسبي مثلا, و من ثم فان إلزام المحاسب المعني بإعادة تسوية ما هو إلا إجراء يعد من ضياع هذه الأموال. و هذا يعكس النفقات الخاصة التي يسهل حساب مردوديتها .
أما عن التكاليف التي تتطلبها الرقابة فيمكن تصور حجمها على الرغم من عدم وجود أساس حسابي لتحديدها بدقة , و يتضمن هذا التصور جمع مختلف المصاريف التي تندرج ضمن النشاط الرقابي كأجرة القضاة المكلفين بمهمة الرقابة كتكاليف التنقل, تكاليف التحرير و الطباعة, زيادة على مختلف النفقات الاعتبارية الضرورية كالكهرباء, الورق...الخ و لعل هذا قد يبدو بسيطا و محتقرا, و يبعث على التساؤل حول مدى دقة هذه المعايير و حقيقة ترجمتها لحجم النفقات التي تصرف في مجال الرقابة؟.
و لكن و مع ندرة المحاولات في هذا المجال تبقى هذه الفكرة, مجرد وجهة نظر لوضع أساس حسابي يترجم تكاليف الرقابة.
إن التحكم في النفقة لا يعني فقط المصالح و المؤسسات المراقبة, بل بهم كذلك الأجهزة المراقبة من خلال التخفيض من التكاليف و الأعباء التي تنجم عن دورات مراقبة, إذ أن ضخامة تكاليف الرقابة قد تفقدها روحها و يسبب وجودها, الذي هو أصلا ترشيد الإنفاق العمومي, خاصة إذا كانت هذه الرقابة تفتقر إلى الفعالية و التحكم و هذا يعيدنا إلى التكلم عن التداخل في الرقابة بين الأجهزة المعنية بها .
__________________________________________________ _______
(1)www.didep Aso .Frl –Yves, cnc , maitrise de la dépense publique.in
المطلب الثالث: إمكانية تطبيق قواعد الرقابة الخاصة على الأموال العمومية
بما إن التسيير العمومي يستعمل الأموال العمومية فانه يتطلب صرامة اكبر و هو ما يفرض وضع أنظمة داخلية للرقابة على كل المستويات في القطاع العمومي, و تستند هذه الرقابة على احترام القاعدة القانونية حيث أن خرق هذه القاعدة يكلف أموالا باهظة لكل من الهيئة و مسيريها, لكن رقابة احترام القاعدة القانونية غير كافية لوحدها بل لابد من البحث عن تحقيق الأهداف المسطرة وفقا للوسائل المستعملة للوصول إلى النتائج الموجودة مما يضمن الفعالية و النجاعة زيادة على تحقيق الأهداف المبرمجة بأقل تكلفة(1).
إن هذه الأهداف تتقارب مع أهداف المؤسسة الخاصة, التي و بهدف الربح تطبق رقابة التسيير و الذي تعني هذه التسميةcontrôle de gestion هي ترجمة للكلمة الانجليزية control mangement فرقابة التسيير هي علم هدفه التحكم في التسيير, فهي مرحلة تسمح لتنظيم معين بالحصول على معرفة أولية حوله تضمن له الصحة و الديمومة.
تتمثل الرقابة قبل النشاط في تحديد الوسائل الضرورية لتحقيق الأهداف المسطرة, أما أثناء النشاط تتمثل في قياس النتائج المحققة عبر الزمن و مقارنتها مع ما كان منتظرا و تحديد الإجراءات التصحيحية أما فيما يخص الرقابة بعد النشاط فتشمل في مرحلة تحليل النتائج المحققة. و التي من خلالها ستمكن من تحسين أدواتها التقديرية و بالتالي ضمان الفعالية في المستقبل. فالعلاقة بين الوسائل, الأهداف و النتائج هي قاعدة رقابة التسيير(2).
إن هذه المقاربة لا تتماشى و أهداف المؤسسة الخاصة التي تعتمد على رقابة التسيير غير أن تحويل وسائل رقابة التسيير من المؤسسات الخاصة إلى التنظيمات العمومية لا يمكن مبدئيا تكييفها نظرا لخصوصية هذه التنظيمات.
1- الاختلافات الموجودة بين القطاع العمومي و القطاع الخاص:
لا يمكن تكييف وسائل رقابة التسيير للمؤسسات الخاصة نظرا لخصوصياتها حيث يظهر هذا الاختلاف بصفة عامة على مستوى:
- غاية كل منهما.
- طبيعة علاقتهما بالمحيط.
- طبيعة إنتاجها.
- نظام اتخاذ قراراتهما.
(1)Michel charpentier, Philippe grondgen, sectes public et contrôle de gestion pratiques, enjeux et limites éditions d’organisation paris p 21-22-23.
(2) Michel charpentier, Philippe grondgen, op, cit, p2, 3.
1 -1 الغايات(1):
أهداف المؤسسة الخاصة تتمثل في الوصول إلى غاية واضحة أما أهداف الموفق العام فهي تحقيق توازن الموازنة, فهي المؤسسة تتغلب الأهداف الداخلية بينما أهداف التنظيمات العمومية هي خارجية بالدرجة الأولى و خاصة في الهيئات المركزية فان الكل يتفق على إن أهداف المؤسسة الخاصة واضحة و يمكن قياسها و هو ليس الحال بالنسبة للقطاع العمومي.
إضافة إلى ذلك فان التنظيمات العمومية لها وظيفة اجتماعية تتجاوز بصفة واسعة توفير الخدمة,فدور المبادئ التي تقوم عليها المؤسسة الخاصة, و رغم هذه الصعوبات في تقييم النتائج فانه بإمكان رقابة التسيير الكشف عن الأخطاء المرتكبة في المؤسسة العمومية و بالتالي المساهمة في تصحيحها.
1-2- طبيعة الإنتاج(2):
معظم التنظيمات العمومية لا توفر لمستعمليها سلعا مادية بل خدمات غير مادية و تعريف هذه الأخيرة يطرح بعض الصعوبات الأمر الذي لا نجده مطروحا بالنسبة للسلع المادية حيث أن مشكل الكمية يجد الحل ببساطة لكن بالنسبة للخدمة الإدارية فسواء لبت أم لم تلبي معدل الحاجة وضع مؤشرات للنوعية تعد من النقاط الأساسية في تشكيل أنظمة التسيير العمومي.
1-3- طبيعة العلاقات بين المؤسسات العمومية و معطياتها:
إن الخدمات المقدمة توجه لجمهور متنوع لان الموارد المالية هي الأخرى ذات أصل متنوع , إعانات, موارد جبائية.
فإن كان البعض مرتبط بتقديم الخدمة للمرتفق و التي يدفع ثمنا كثير منها ,تأتي عن طريق ميكانيزمات جماعية بدون علاقة مباشرة مع الخدمات المقدمة للجمهور , و هذا ما يختلف عن المؤسسات الخاصة و التي تتحصل على أهم مواردها من بين السلع و الخدمات للزبائن, كما أن إنتاج هذه التنظيمات لا يمكن أن يؤكده المستهلكون , فمعاينة المنتوج و أحيانا حتى إجبارية الاستهلاك من طرف المسؤولين ,و إن عدم رضا المر تفق لا يظهر بالضرورة بالرجوع إلى معاقبة السوق لدعوة المنافسة عن طريق استهلاك خدمة أخرى .
من جهة أخرى فانه في المؤسسة الخاصة ارتفاع الطلب يعد عنصرا إيجابيا لكون الإرادات الإضافية تسمح بتحسين النتيجة المالية بينما في المؤسسة العمومية فان الطلب المرتفع لا يترجم بالضرورة وجود موارد مالية جديدة إذ لاشيء يضمن تلبيتها , لكنه يبرر ارتفاع إرادات الموازنة الخاصة بها عن طريق
الإعانات أو الجباية.
إن التنظيمات العمومية يمكن أن تعبر نادرا كتنظيمات مستقلة تماما, فلا بد من الأخذ بعين الاعتبار أنها تنتمي لمجموع القطاع العمومي , نظام الوظيفة العمومية...الخ
(1)Jeroen dirpuis ,le contrôle de gestion dans les organisation publique, pnf , paris1991, p11,16.
(2) Michel charpentier, Philippe grondgen, op, p50.
فهذا الأخير يتجه أكثر نحو حماية الموظفين و ليس نحو حاجة المناجمنت.
إن مدونة الموازنة تتميز بالجمهور الذي يترجم بغياب لتعويض المحتمل بين أصناف الوسائل المختلفة, من جهة أخرى الموازنة تتوافق مع تكاليف الوسائل بينما المؤسسة الخاصة تهتم أكثر بتكاليف الأنشطة.
1-4- نظام اتخاذ القرار:
إن التنظيمات العمومية تتميز بتعيينها للسلطة السياسية , إن اتخاذ القرارات لا يكون فقط بالمقارنة بين أهداف التنظيم و لكن مع الأخذ بعين الاعتبار تأثيرها على الرأي العام و المنتخبين.
فالأهداف العامة ليست واضحة دوما فمن الصعب تحديد السياسة التي ترتبط بأهداف المسيرين أو تقييم النتائج المحصل عليها.
إن هذه النتيجة عرقلة لإستمرارية التسيير ووجود قواعد واضحة ,هذا ما يدفع بالتنظيمات العمومية للبحث عن حلول مرضية بدل حلول مناسبة .
لابد للتنظيمات العمومية أن تجد تبريرا أمام الرأي الهام, نوعية الخدمة, جباية معقولة......) ولا بد من إثبات أن طريقة تسيير أموالهم عقلانية.
إن المجهودات المبذولة و إعادة تجديد وسائل التسيير تؤدي إلى تقوية انشغالات المناجمنت العمومي ماذا نعمل من اجل تسيير و تطوير التنظيم العمومي حسب ما نهدف ؟ هذا هو الدافع إلى تطبيق نهاية التسيير.
2- الصعوبات الخاصة و المرتبطة برقابة التسيير في القطاع العمومي :
إن وسائل رقابة التسيير للقطاع الخاص تمثل و سائل فقط و لا تعتبر حلول قابلة للتطبيق في القطاع العمومي إذ أن الخصوصيات التي يتميز بها هذا الأخير تؤدي إلى إيجاد صعوبات في تطبيق وسائل الرقابة التسيير للقطاع الخاص(1).
كما إن تطبيق هذه الرقابة نجده عدم توفر أو تحديد الأهداف الكلية و القابلة للقياس.
و هناك حد أخر يتعلق بالمرفق العام و هو مرتبط بالبعد ما بين ما هو سياسي(الذي يجدد هدف التنظيم ) و الجمهور(المتحصل على الخدمة) (2).
و هناك بعض العراقيل فيما يخص التسيير العمومي للوسائل, فوسائل التسيير العمومي تأتي من الضرائب و الاقتطاعات الإجبارية و ليس من البيع كما هو الحال بالنسبة للمؤسسة الخاصة, فهي تغطي عن إجراءات القوة العمومية, تمول أهدافا عامة محددة من طرف السلطات العمومية, فالمستهدفون و
__________________________________________________ ________
(1) Michel charpentier, Philippe grondgen, op. P65.
(2) Michel charpentier, Philippe grondgen, op, p50-51.
الملزمون بالضريبة في المرافق العمومية ليسو نفس الأشخاص, فليس هناك ارتباط مباشرة بين أصل الوسائل و استعمالاتها.
مكان تحديد النتائج يتطلب وضع وسائل للقياس, فكيف يمكن أن تقاس النتائج؟ فكيف يمكن مثلا قياس نجاعة مصلحة الاستعجالات الإستشفائية أو منتوج ثانوي ما ؟ فالصعوبات التي تخص وسائل القياس هي:
تتمثل في متابعة النشاط فمن اجل قياس النتائج لا بد من ضبطها و متابعتها.
- والثانية تتمثل في المحاسبة, فرغم الإصلاحات العمومية و تحديث أنظمة المعلومات فان الوسائل التي يتوفر عليها إطار التسيير في القطاع العمومي اقل تحديد أو تعدد المهام التي يستفيد منها مراقب التسيير في القطاع الخاص.
- والثالثة تتمثل في تعدد المهام التي تتطلب تحديد الأهداف القابلة للقياس بالنسبة لكل مهمة, ففعالية رقابة التسيير و ترتكز على نوعية الوسائل الموضوعة على كل مستويات القرار و التسيير.
إن هذه الصعوبات لابد أن تواجه بتكييف وسائل رقابة تسيير للقطاع الخاص مع غاية ثقافة و هيكلة المرفق العام.
لقد أصبحت رقابة التسيير في القطاع العمومي موضوع الساعة بالنسبة لهذه الهياكل كونها مجبرة على مواجهة رهانات الانفتاح على المحيط و مواجهة عراقيل الميزانية و المالية لذا فهي مجبرة على إدخال تقنيات حديثة كانت أثبتت نتائج ايجابية في المؤسسات الخاصة لكن مقابلة ( مناهج القطاع الخاص / القطاع العام) يعتبر خطأ كبيرا يقود حتما إلى الفشل إذن لابد من الفهم الحقيقي و الكامل لخصوصيات القطاع العام و بذلك يجب اعتبار رقابة التسيير كأداة لتوجيه هياكل القطاع العمومي لتحديد إلى أين تتجه بأي وتيرة و بأي تكلفة ؟ (1).
3- رهانات رقابة التسيير في ميدان القطاع العمومي (2):
ضرورة رقابة التسيير ليست محددة, إن إدخال سياسة RCB( عقلنة اختيارات الميزانية ) كانت أول محاولة لإدخال تقنيات المؤسسة في التسيير العمومي المستوحاة بدورها من PPB5.
Planning programming budgeting system.
هذه السياسة جاء بها وزير الاقتصاد الفرنسي بغرض تقليص النفقات العمومية فالدور الذي كان على هذه السياسة أن تلعبه هو توفير نظام كمي للمعلومات يسمح بربط الأهداف و الوسائل و تحقيق اكبر إنتاجية للمصالح العمومية و ما زالت هذه الأهداف تحظى بالأهمية إلى يومنا هذا.
__________________________________________________ _______________
(1) Michel charpentier, Philippe grondgen, op. P65.
(2) Michel charpentier, Philippe grondgen, op, p67-68.
إن أهم الرهانات التي تواجهها رقابة التسيير في ميدان القطاع العمومي تتمثل في:
1-3 التحكم في النفقات العمومية : أي من أين يأتي العجز الحكومي, لا يمكن أن يكون هذا العجز من الهيئات العمومية لأنها مقيدو بقاعدة التوازن الميزاني لكن قد يكون عدم التوازن أحيانا معتمدا تلجأ إليه الدولة أو الجماعات المحلية إلى تطبيق سياسة ما أصل العجز إذا هو ذلك الفارق غير المتحكم فيها بين الاعتمادات المفتوحة و الاعتمادات المستهلة إلى جانب توسيع التوازن الاقتصادي لكن بالرغم من ذلك يبقى التحكم في النفقات العمومية من حسن التقدير.
2-3 تعقد نشاط الإدارة : لقد تطور النشاط الإداري من نشاط إداري محض يعتمد على نموذج وحيد التنظيم يشمل كل الإقليم إلى نشاط خدماتي يعني بالاستجابة للمتطلبات المتعددة للمرفقين فالقطاع العمومي يعرف حاليا تطورا في نشاطه و تعقدا كما عرفته المؤسسات الاقتصادية من قبل هذا التطور الذي يمثل تحديا للقطاع العمومي .
3-3 إصلاح العلاقات: أهداف/وسائل/نتائج:
إن كل ما يسبق قوله يدور حول هذه العلاقة التي يجب أن تكون منظمة و كمية و مهيكلة فتحديد الأهداف و الوسائل هي بدون شك أصعب خطوة فالأهداف العامة يجب تجزئتها إلى أهداف فرعية أو جزئية كما يجب أن تكون واضحة متسلسلة و كمية, كما أن الرباط بين الأهداف و الوسائل يطرح مشكل الإنتاجية التي لا يمكن تقييمها على مستوى المرفق العام .
كما أن النجاعة المطلقة لا يمكن إيجادها بل هي نسبية و يجب البحث عنها فمنهج الإدارة كان أكثر استعمالا من طرف السلطة العمومية وفقا للتوجيهات الحكومية فهي تبحث عن أهداف دون الربط الإجباري بين هذه الأخيرة و الوسائل المستعملة لتحقيقها بينها و بين الوسائل و المراقبة التسيير تمدد منهج التسيير بواسطة خلق علاقة بين الأهداف و الوسائل تحقيق أهداف أحسن.
4- تعريف نظام رقابة التسيير في التنظيمات العمومية :
إن أي نظام لرقابة التسيير في تنظيم ما يعرف بثلاثة عناصر:
1- أهداف التنظيم و التي تنظم و تهيكل بها نشاطاتها.
2- وسيلة القياس و رقابة الفوارق و التي تسمح بتحديد وضع التنظيم مقارنة بأهدافه .
3- سلسلة من الإجراءات التصحيحية التي تسمح بتسوية الوضعية عندما يصبح الفرق معتبرا مقارنة بالهدف المسطر.
فالتنظيمات العمومية تشكل صنف من الوحدات حيث تتعدى الأهداف و هذا ما يفرض نوعين من المصاعب:
1- هل وضوح الأهداف يمكن في التنظيمات العمومية ؟
2- رغم اختلاف الأهداف بين التنظيمات العمومية و المؤسسات الخاصة, هل يمكننا استعمال نفس أدوات القياس و نفس الإجراءات التصحيحية؟
4-1 توضيح الأهداف(1):
يصعب في الميدان الفصل بين الأهداف الظاهرية و الأهداف الباطنية كون الأولى توضع في المواجهة لإخفاء الثانية ,الأمر الذي يجعل الرقابة صعبة التحقيق , إن الأهداف الظاهرية سهلة التوضيح:
تحقيق الخدمات كما وكيفما و بصفة كافية بهدف تغطية الطلب.
المشاركة في تحديد سياسة عمومية في المجال الاقتصادي ,الاجتماعي والثقافي.
الحد من كلفة الخدمة المقدمة وعدم البحث عن تعظيم الربح.
إن الأهداف الواضحة للتنظيمات العمومية هي خارجية بالضرورة و التي يظهر عن طريقها ثلاثة فاعلين هم المرتفقين ,المنتخبين و الملتزمين بدفع لضريبة, فالتنظيم العمومي لا يهتم بالمجال الاقتصادي إن نفس الوسائل تعقد العمليات المناسبة أكثر حيوية في القطاع الخاص تضع حدودا بين مجال تدخل كل من القطاع الخاص و التنظيم العمومي ,هذا ما يتطلب من هذا الأخير الأخذ بعين الاعتبار بعدا جديدا في المجال تحسين أدائه.
بالفعل إن نظام المحاسبة العمومية يهتم أكثر بالموازنة مقارنة بالنتائج و هذا ما يجعل المسير يهتم بالدرجة الأولى بضمان التوازن العام أكثر من تحسين الفعالية كما إن المستفيدين من الخدمات التنظيمات العمومية يشكل عائقا أكثر كونهم زبائن , و هذا ما يدعو إلى التساؤل:هل المرفق العام في خدمة الجمهور.
إن رقابة التسيير توجه للبحث عن أكثر عقلانية اقتصادية و هذا ما يتجاهله المسيرون نظرا لعدم انشغالهم بهذا الهدف.
كما انه لا بد من توفر الشفافية في تقديم و جمع المعلومات المتعلقة بالنشاطات, التكاليف و النتائج و هذا ما يوضح غياب وسائل التسيير و يسمح بظهور عوائق تقابل و جودها
__________________________________________________ ______________
(1)Jeroen dirpuis , opeit, p19-23.
المبحث الثاني: الهيئات المكلفة بالرقابة بالجزائر
المطلب الأول:الرقابة الإدارية في الجزائر(رقابة المراقب المالي و المحاسب العمومي)
1-رقابة المراقب المالي:
يخضع المراقب المالي للسلطة المباشرة لوزير المالية, وذلك وفق تنظيم إداري تمثله الأجهزة التالية على التوالي:
المديرية العامة للموازنة.
المديرية الجهوية للموازنة .
المراقبة المالية بالولاية.
و يوجد جهاز المراقب المالي مركزيا على مستوى كل وزارة,و محليا على مستوى كل ولاية,و ذلك أن رقابة النفقات التي يلتزم بها تطبق على موازنات المؤسسات ,و الإدارات التابعة للدولة , والموازنات الملحقة وعلى الحسابات الخاصة للخزينة , والموازنات الملحقة ,و على موازنات الولاية و المؤسسات العمومية ذات الطابع الإداري(1).
و يمكن تحديد تدخل المراقب المالي فيما يلي(2):
القرارات التي تخص الحياة المهنية للموظفين بإستثناء الترقية في الدرجة.
الجداول الاسمية التي تعد عند قفل كل سنة مالية.
الجداول الأصلية الأولية و المعدلة الخاصة بالحقوق المالية للموظفين.
الالتزامات بنفقات التسيير والتجهيز.
الالتزامات المدعمة بسند الطلب أو الفاتورة الشكلية عندما لا يتعدى المبلغ المستوى المحدد لإبرام الصفقة.
و في الواقع لقد تجسدت الرقابة في الممارسات و المناهج و حتى في تأويلات للنصوص لم تكن متجانسة, و لذلك يتخذ المراقبون الماليون في بعض الأحيان مواقف متباينة , ويفسر ها التباين في تكوين و مواصفات هؤلاء لموظفين الذين يردون خاصة من مصالح مالية مختلفة,بالإضافة إلى نقص التعليمات الواضحة و المناشير , أو نقص الإعلام و التكوين المهني, زيادة على ظروف العمل المراقب المالي و البشرية و المادية, على المستوى المركزي و المحلي, و لذلك فهذه الرقابة تبدو متداخلة مع أوجه الرقابة التي يقوم بها المحاسب العمومي المكلف الذي يتدخل أثناء تنفيذ النفقة.
__________________________________________________ ________
(1) الجمهورية الجزائرية الديمقراطية الشعبية, مرسوم تنفيذي رقم92-414 مؤرخ في 1992 (الجريدة الرسمية العدد82), المادة(2)ص2101.
(2) المرجع السابق المادة (5).
2-رقابة المحاسب العمومي أثناء التنفيذ:
يتولى المحاسب العمومي الرقابة المالية المحاسبية على كل العمليات المالية أثناء تنفيذها باستثناء تلك العمليات المالية التي يتم دفعها بدون أمر مسبق, و التي تكون موضوع تسوية بعد الدفع و قبل الموافقة على أي نفقة,يكون من واجب المحاسب العمومي التأكد من مطابقة العملية مع القوانين و اللوائح المعمول بها, و من صحة العمليات تصفية النفقات, بالإضافة إلى أن الاعتماد المالي غير مقيد بسقوط اجل, أو انه داخل في المعارضة, و أخيرا التأكد من تواجه التأشيرات الرقابية المنصوص عليها في القوانين و اللوائح السارية(1).
إن الرقابة التي يقوم بها المحاسب العمومي و الموجهة على أعمال الأمر بالصرف, تكون عند وضع تأشيرة "قابل للدفع" على حوالة الدفع التي تم إعدادها من قبل الأمرين بالصرف.
و تستمر أثناء تسديد المبلغ إلى المستفيد سواء عن طريق الدفع النقدي أو عن طريق التحويل إلى الحساب الخاص.
أما عملية رفض النفقات التي تجرى من قبل المحاسب العمومي أثناء رقابته, فقد تكون موضوع تسخير, حيث يمكن للأمر بالصرف أن يطلب منه كتابيا و تحت مسؤولية أن يصرف النظر عن هذا الرفض(2).
فإذا امتثل المحاسب العمومي للتسخير تبرأ ذمته من المسؤولية الشخصية و المالية, غير أن المحاسب العمومي يرفض الامتثال للتسخير إذا كان الرفض معللا بما يأتي(3) :
-عدم توفر الاعتمادات المالية, ما عدا بالنسبة للدولة, عدم توفر أموال الجزئية.
-انعدام تأشيرات مراقبة النفقات الموظفة أو تأشيرة لجنة الصفقات المؤهلة.
و يستخلص من هذا أن رقابة المحاسب العمومي تهدف إلى تحقيق ما يلي :
- المحافظة على الأموال العامة.
- تخفيض التكاليف و الأعباء العامة للدولة.
- تجنب مسؤولية الدفع أو التحصيل غير القانوني.
__________________________________________________ ________(1) القانون 90-21 ,مرجع سابق, المادة 36.
(2) القانون 90-21 ,المرجع السابق – المادة47 .
(3) القانون 90-21 ,المرجع السابق, المادة 48.
المطلب الثاني: رقابة المفتشية العامة المالية.
المفتشية العامة المالية هي هيئة مستقلة للرقابة تحت السلطة المباشرة لوزير المالية.
و تصنف الرقابة المالية المفتشية العامة للمالية ضمن الرقابة اللاحقة على أعمال المحاسبة من خلال ما تم دفعه أو تحصيله, إنما تحقيقه حسابيا من ناحية, و دراسية علمية من ناحية أخرى.
1- الرقابة على التسيير المالي و المحاسبي:
تمارس المفتشية العامة للمالية رقابتها على التسيير المالي و المحاسبي لمصالح الدولة, الجماعات المحلية, الهيئات و الهياكل و المؤسسات التي تسري عليها قواعد المحاسبة العمومية, و كذا المستثمرات الفلاحية العمومية,و صناديق الضمان الاجتماعي, وبصفة عامة كل الهيئات ذات الطابع الاجتماعي و الثقافي, و كل الأشخاص الاعتبارية المستفيدة بإعانة من الدول أو هيئة عمومية(1) كما تكرس رقابتها أيضا على المؤسسات الاقتصادية العمومية(2).
و تتمثل التدخلات المتفشية العامة للمالية في مهام التدقيق و التحقيق أو الخبرة الخاصة بما يأتي(3):
- تطبيق التشريع المالي و المحاسبي والأحكام القانونية أو التنظيمية التي لها اثر مالي مباشر.
-تسيير المصالح و الهيئات المعنية و وضعيتها المالية.
-صحة المحاسبات و صدقها و انتظامها.
-مطابقة الانجازات للوثائق التقديرية.
-شروط استعمال الاعتمادات و وسائل المصالح و الهياكل و تسييرها.
-سير الرقابة الداخلية في المصالح و الهيئات التي تعنيها هذه التدخلات.
2-التقويم الاقتصادي و المالي:
تقوم المفتشية العامة للمالية في تدخلاتها بإجراء التقويم الاقتصادي و المالي في نشاط شامل أو قطاعي أو فرعي و بهذه الصفة, وتتولى على الخصوص, القيام بما يلي(4):
-الدراسات و التحاليل المالية و الاقتصادية لتقدير فعالية التسييرو نجاعته.
__________________________________________________ _______
(1) ج.ج.د.ش,وزارة المالية, مرسوم رقم80-53 مؤرخ في أول مارس 1980 ,الجريدة الرسمية العدد10,المادة2 ص394.
(2) ج.ج.د.ش, رئاسة الحكومة,مرسومك تنفيذي رقم 92-79مؤرخ في 22 فيفري1992 ,الجريدة الرسمية,العدد15 ص414.
(3) المرسوم التنفيذي رقم92-79 ,المادة-9-ص411.
(4) ) المرسوم التنفيذي رقم92-79 , المادة3.
-الدراسات المقارنة و المتحركة في الزمان و المكان, لأصناف و مقاييس التسيير في مجموعات قطاعية أو قطاعية مشتركة.
3-القواعد العامة لتنفيذ الرقابة:
تمثل أهم القواعد العامة لتنفيذ المراقبة التي تجريها المفتشية العامة للمالية فيما يلي(1):
-يقع تنفيذ تدخلات المفتشية العامة للمالية في الوثائق و في عين المكان بعد الإشعار القبلي أو بصفة مباغتة.
- تضبط مهام القيام بالدراسات و الخبرات التي تستند إلى المفتشية العامة للمالية بالاشتراك مع الهيئات المخولة التابعة للمؤسسات المعنية.
- تنجز المفتشية العامة للمالية في مصالحها, الأشغال التحضيرية و التحليلية المرتبطة بتدخلاتها و التي تقوم فيما يعينها باستغلال المعطيات الاقتصادية و المالية و القياسية التي تتولد عن ذلك.
- تقدم آراء و اقتراحات لاتخاذ التدابير و للقيام بتنظيم أو تقنين, لا سيما فيما يخص الطرق و الإجراءات المطلوب استخدامها في مجال التفتيش و الفعالية و النجاعة.
- يحق للمفتشين أن يطلعوا على الوثائق التي تحوزها آو تعدها الإدارات و الهيئات العمومية, والتي تخص الأملاك والمعاملات والوضعية المالية في المصالح أو الهيئات التي تجرى عليها الرقابة.
- يحرز المفتشون في نهاية تدخلاتهم تقريرا يسجلون فيه ملاحظتهم و معاينتهم التي جمعوها في شان فعالية تسيير المصلحة أو الهيئة التي فتشوها. ويتولى هذا التقرير على اقتراح تدابير من شأنها أن تحسن تنظيم المصالح و الهيئات التي كانت موضوع تقدير اقتصادي و مالي, كما يمكن أن يحتوي على أي اقتراح من شأنه تحسين الأحكام التشريعية و التنظيمية التي تطبق عليها.
- تعد المفتشية العامة للمالية تقريرا سنويا عن حصيلة عملها و تلخص لمعاينتها والاقتراحات ذات الطابع العام التي يراها, قصد تكييف التشريع و التنظيم المطبقين في مجال تدخلها أو تحسينها على الخصوص.
__________________________________________________ ________
(1) المرسوم التنفيذي المواد 6-7-8-14-16-21.
المطلب الثالث: رقابة مجلس المحاسبة.
مجلس المحاسبة هو المؤسسة العليا للرقابة البعدية لأموال الدولة و الجماعات الإقليمية و المرافق العمومية(1).
و بهذه الصفة يدقق في شروط استعمال الموارد و الوسائل المادية العامة من طرف الهيئات الخاضعة لرقابته, يقيم لتسييرها, و يتأكد من مطابقة العمليات المالية و المحاسبية لهذه الهيئات للقوانين و التنظيمات المعمول بها.
و تهدف الرقابة التي يمارسها مجلس المحاسبة من خلال النتائج التي يتوصل إليها إلى تشجيع الاستعمال الفعال و الصارم للموارد و الوسائل المادية و الأموال العمومية, و ترقية إجبارية تقديم الحسابات و تطوير شفافية تسيير المالية العمومية.
أولا: مجال اختصاص مجلس المحاسبة
و في مجال ممارسة الصلاحيات الإدارية المخولة إياه, يكلف مجلس المحاسبة برقابة(2):
- مصالح الدولة و الجماعات الإقليمية, و المؤسسات و المرافق, و الهيئات العمومية باختلاف أنواعها, التي تسري عليها قواعد المحاسبة العمومية.
- المرافق العمومية ذات الطابع الصناعي و التجاري, و المؤسسات و الهيئات العمومية التي تمارس نشاطا أو تجاريا أو ماليا, والتي تكون أموالها أو مواردها أو رؤوس أموالها, كلها ذات طبيعة عمومية.
- تسيير الأسهم العمومية في المؤسسات أو الشركات أو الهيئات مهما يكن وضعها القانوني التي تملك فيها الدولة أو الجماعات الإقليمية أو المرافق أو الهيئات العمومية الأخرى جزء من رأسمالها الاجتماعي.
- الهيئات التي تسير النظم الإجبارية للتأمين و الحماية الإجتماعية.
- استعمال المساعدات المالية الممنوحة من الدولة أو الجماعات الإقليمية أو المرافق العمومية أو كل هيئة أخرى خاضعة لرقابة مجلس المحاسبة.
- استعمال الموارد التي تجمعها الهيئات التي تلجأ إلى التبرعات العمومية من اجل دعم القضايا الإنسانية أو الاجتماعية أو العلمية أو التربوية أو الثقافية.
__________________________________________________ ________(1) ج.ج.د.ش.رئاسة الجمهورية أمر رقم95-20 ,مؤرخ في 17يوليو1995,العدد39,المادة-2-ص3.
(2) المرجع السابق المواد من6الى12.
ثانيا: صلاحيات مجلس المحاسبة
يتمتع مجلس المحاسبة بصلاحيات عامة في مجال الرقابة اللاحقة للأموال العمومية(1):
1- في مجال ممارسة صلاحياته الإدارية:
يراقب حسن استعمال الهيئات الخاضعة لرقابته للمواد و الأموال والقيم و الوسائل المادية العمومية, كما يقيم نوعية تسييرها على مستوى الفعالية و النجاعة و الاقتصاد بالرجوع إلى المهام و الأهداف و الوسائل المستعملة , ويوصي في نهاية تحرياته و تحقيقاته بكل الإجراءات التي يراها ملائمة من اجل تحسين ذلك.
2- في مجال ممارسة صلاحيات القضائية:
يتأكد من مدى احترام الأحكام التشريعية و التنظيمية المعمول بها في مجال تقديم الحسابات و مراجعة حسابات المحاسبين العموميين و مراقبة الانضباط في مجال تسيير الموازنة و المالية.و يطبق الجزاء على المخالفات و الأخطاء الملاحظة.
3- مراجعة حسابات المحاسبين العموميين:
يراجع مجلس المحاسبة حسابات المحاسبين العموميين و يصدر أحكاما بشأنها, ويدقق في صحة العمليات المادية الموصوف فيها, و مدى مطابقتها للأحكام التشريعية و التنظيمات المطبقة عليها.
وبقدر مدى مسؤؤلية المحاسب العمومي الشخصية و المالية في حالات السرقة أو ضياع الأموال أو القيم أو المواد التي يمكن للمحاسب العمومي أن يحتج فيها بعامل القوة القاهرة أو يثبت بأنه لم يرتكب أي خطا أو إهمال في ممارسة وظيفته.
4- رقابة نوعية التسيير(2):
يقدم مجلس المحاسبة من خلال مراقبة نوعي تسيير المرافق الهيئات و المصلح العمومية التي تدخل في مجال اختصاصه شروط استعمالها للمواد و الوسائل المادية و الأموال العمومية و تسييرها من حيث الفعالية و الأداء و الاقتصاد.
ويراقب شروط منح و استعمال الإعانات و المساعدات المالية التي منحتها الدولة و الجماعات الإقليمية و المرافق و الهيئات العمومية الخاضعة لرقابته.
__________________________________________________ ________
(1) المرجع السابق المواد 69الى89.
(2) د.لعمارة جمال-منهجية الميزانية العامة بالجزائر- دار الفجر للنشر والتوزيع سنة2004,ص227.
و يراقب استعمال الموارد التي تجمعها الهيئات مهما تكن و وضعيتها القانونية التي تلجأ إلى التبرعات العمومية من اجل دعم قضايا الإنسانية و الاجتماعية و العلمية و التربوية و الثقافية, و ذلك بغرض التأكد من مطابقة النفقات التي تم صرفها انطلاقا من الموارد التي تم جمعها مع الأهداف التي تتوخاها الدعوة إلى التبرعات العمومية.
و يشارك في تقييم فعالية الأعمال و المخططات و البرامج و التدابير التي قامت بها بطريقة مباشرة أو غير مباشرة, مؤسسات الدولة و الهيئات العمومية الخاضعة لرقابته و التي بادرت بها السلطات العمومية على المستويين الاقتصادي و المالي بغية تحقيق أهداف المصلحة العمومية.
5- الرقابة الانضباطية في مجال تسيير الموازنة المالية(1) :
يتأكد مجلس المحاسبة من احترام قواعد الانضباط في مجال تسيير الموازنة والمالية,و يختص في هذا الأمر بتحميل كل مسير أو عون في المؤسسات أو المرافق أو الهيئات العمومية الخاضعة لرقابته,مسؤولية هذا الخطأ.
المطلب الرابع: الرقابة البرلمانية في الجزائر
يمارس السلطة التشريعية و الرقابة البرلمانية في الجزائر برلمان يتكون من غرفتين هما: المجلس الشعبي الوطني و مجلس الأمة.
وواجب البرلمان, في إطار اختصاصاته الدستورية, أن يبقى و فيا لثقة الشعب و يضل يتحسس تطلعاته(2), و يضطلع بوظيفة الرقابة في مدلولها الشعبي(3).
أولا: موضوع لرقابة البرلمانية ومجال تطبيقها
بالنظر إلى البرلمان هو الذي يرخص للحكومة بتنفيذ النفقات و الإرادات العامة للدولة في إطار القوانين المالية و بناء عليه فان المنطق أن يمارس البرلمان مراقبة تهدف خاصة إلى:
1- التحقق من أن ممارسة المؤسسات الوطنية و تنفيذ القرارات مطابقان للتشريع و التنظيم المعمول بهما, و القرارات و التعليمات الصادرة عن الدولة.
2- التأكد من التسيير السليم في الاقتصاد الوطني , وبصفة عامة من صيانة و تنمية الثروة الوطنية في جو يسوده النظام و الوضوح والمنطق.
3- السهر على تفادي النقائص و مظاهر الإهمال و الانحرافات.
__________________________________________________ ________
(1) د.لعمارة جمال-منهجية الميزانية العامة بالجزائر- مرجع سابق ص227-228.
(2) ج.ج.د.ش.دستور1996- المادة159.
(3) ج.ج.د.ش.بدون وزارة .قانون80-04 مؤرخ في أول مارس1980 –الجريدة الرسمية العدد 10-المادة2-ص331.
4- السهر على إزالة أنماط السلوك الماسة بكرامة المواطن المخالفة لمفهوم السليم للمرفق العام.
5- محاربة البيروقراطية و كل أنواع التباطؤ الإداري .
ثانيا:الوسائل العامة للرقابة البرلمانية:
يمارس البرلمان وظيفة المراقبة التي أوكلها له الدستور بواسطة مايلي:
1- الأسئلة الشفوية و الكتابية.
2- استجواب الحكومة.
3- لجان التحقيق.
ثالثا: قانون ضبط الموازنة
قانون ضبط الموازنة هو قانون يأتي بعد تنفيذ الموازنة العامة للدولة و يؤكد مطابقة العمليات المنفذة أثناء السنة مع الترخيصات الأولية.
ويتعلق قانون ضبط الموازنة للسنة المالية المعينة المسائل الأساسية التالية:
1- تقدم الحكومة لكل غرفة من البرلمان عرضا عن استعمال الاعتمادات المالية التي أقرتها لكل سنة مالية , وتختتم السنة المالية فيما يخص البرلمان ,بالتصويت على قانون يتضمن تسوية موازنة السنة المالية المعينة من قبل كل غرفة من البرلمان (1) ويتم بموجب قانون ضبط الموازنة إثبات تنفيذ قانون المالية للسنة, و عند اللزوم قوانين المالية المعدلة والمكملة.
2- يجب أن يكون مشروع القانون ضبط الموازنة والمقدم ضمن الشروط المحددة لهذا الغرض بموجب الأحكام القانونية السارية على ممارسة وظيفة المراقبة من مجلس المحاسبة مرفقا بمايلي (2):
- تقرير تفسير يبرز شروط تفسير الموازنة العامة للدولة للسنة المعتبرة.
- جدول تنفيذ الاعتمادات المصوت عليها.
و يضاف إلى ذلك تقرير مجلس المحاسبة حول المشروع التمهيدي للقانون المتضمن ضبط الموازنة.
3- يقرر قانون ضبط الموازنة حساب النتائج السنة المشتمل على مايلي(3):
- الفائض أو العجز الناتج عن الفرق الواضح بين إرادات و نفقات الموازنة العامة للدولة.
__________________________________________________ ________
(1) ج.ج.د.ش.دستور 1996 المادة 160.
(2) القانون84-17-بدون وزارة مؤرخ في 7يوليو 1984 يتعلق بقوانين المالية’الغدد28 ص1040.
(3) المرجع السابق- المادة 76.
- النتائج المثبتة في تنفيذ الحسابات الخاصة.
- نتائج تسيير عمليات الخزينة.
4- تعود للخزينة العامة نتائج السنة المثبتة بمقتضى قانون ضبط الموازنة (1).
5- يعتبر قانون ضبط الموازنة أداة تمكن البرلمان من مراقبة نتائج تنفيذ الموازنة العامة للدولة المرخصة, حيث يظهر الفوارق بين الانجازات و التقديرات المالية(2).
و لكن هذه الأداة الرقابية و بالرغم من أهميتها, ظلت عديمة الفعالية في الجزائر و ذلك راجع للأسباب التالية :
- عدم توفر نص يوضح مضمون قانون ضبط الموازنة, و طرق إعداده و فحصه, و التصديق عليه و نشره(3).
- و أخيرا يجب على مختلف أصناف الرقابة أن تكون أكثر فعالية و هي تقوم بعملية التكامل بين الرقابة المنتظمة و رقابة المناسبات, كما يجب النظر في إمكانية إنشاء علاقة بين الخدمات المعروضة من طرف الدولة و تكاليفها, بحيث تكون النفقات العمومية في فائدة الجماعات التي تمولها, و تكون الخدمات التي تمولها بقل تكلفة.
__________________________________________________ ________
(1) المرجع السابق- المادة 78.
(2) د لعمارة جمال - المرجع سابق ذكره ص232.
(3) قاص عبد الحميد-الجوانب الخاصة بالميزانية في الإدارة العامة- الجزائر- محاضرات بالمدرسة العليا للإدارة والتسيير 1992 ص24.
المبحث الثالث: آفاق الرقابة على الأموال العمومية في الجزائر.
مطلب الأول : انعكاسات الإصلاحات على رقابة الأموال العمومية(1)
المحاسبة العمومية مفهوم يشتمل مجموع القواعد القانونية و القواعد التقنية التي يتم تطبيقها خلال مراقبة و متابعة العمليات المالية و الموازنة الخاصة بالدولة و مؤسساتها.
فالمحاسبة العمومية تلعب دورا في إرسال نظام معلومات يساهم في خلق تسيير نزيه و شفاف للمال العام إذا كان يجب أن تتميز المحاسبة العمومية بمصداقية وذلك بوصفها من جهة مصدر المعلومات و من جهة ثانية وسيلة لتقييم نشاط الدولة و مدى فعاليته.
بالنسبة للمحاسبة العمومية الجزائرية فهي من احد مورثات الفترة الاستعمارية فيما يتعلق الأمر بالقواعد القانونية التي يحددها بصفة سياسية القانون العضوي 84-17المؤرخ في 7 جولية1984.
أما بالنسبة للقواعد التقنية إلي تعني بها الإطار المحاسبي الحالي إي مدونة الخزينة, و المحددة من خلال التعليمية العامة لسنة 1967 و الصادرة في وزارة المالية فالمدونة الحالية تعتبر امتداد لمدونة حسابات الخزينة الفرنسية لسنة 1934 و تجدر الإشارة هنا إلى أن المحاسبة العامة للخزينة تهدف إلى :
- تحديد عملية الإرادات و النفقات الخاصة للموازنة العامة للدولة و كذا الحسابات الخاصة الخزينة.
- تحديد حركة الأموال و عمليات السنوية التي تجري بين المحاسبين العموميين.
- تحديد عمليات الخزينة بما فيها عمليات الصندوق القيم المنقولة تسيير الأموال المودعة لدى الخزينة. تحديد نتائج تنفيذ الموازنة و عمليات الخزينة.
نقائص مدونة الحسابات الخزينة :
النظام المحاسبي الحالي رغم بعض التغيرات التي عرفها لم يعرف تغيرا يتماشى مع التطورات الاقتصادية الحاصلة في الساحة الوطنية و نتيجة للتحاليل و الدراسات التي قامت بها المصالح بذلك فإنها أثبتت أنه إذا كانت القواعد القانونية ملائمة و تساير الخاضعة للمحاسبة العمومية, فان القواعد التقنية خاصة منها مدونة حسابات الخزينة لم تعد تتماشى مع هذه المعطيات الجديدة.
فيما يخص محاسبة الدولة, فان ملاحظة هذه المحاسبة تسمح باستخراج العديد من النقائص و التي يمكن تلخيصها في ما يلي:
1- فيما يخص ذمة الدولة : الإطار المحاسبي الحالي ذو طابع صدوق, أي يدور حول تسجيل و مراقبة كافة العمليات الخاصة بالإرادات و النفقات, بمناسبة قوانين المالية, مهملا بذلك جانبا مهما هو ذمة الدولة.
__________________________________________________ ________
(1) دون اسم مؤلف – الطلبة السنة الرابعة الدفعة36 مرجع سبق ذكره ص73-74.
فالذمة المنقولة و العقارية, و العلاقات الدائنة للدولة لا يتم تسجيلها حيث يتم متابعة هذه العناصر المهمة بواسطة محاسب موازية لا يمكن الوثوق بها إذن فالنظام المحاسبي الحالي لا يعطينا إلا صورة جزئية و غير دقيقة عن ذمة الدولة.
2- ترقيم الحسابات و عناوينها :
إن الإضافات العديدة التي عرفتها مدونة حسابات الخزينة مست تجانس و وحدة هذه الأخيرة كما أن ترقيمها تنقصه المدونة, فهذا النوع من الترقيم يبقى محدود أمام التعديلات التي يرفضها التغير في نشاط الدولة و تبينها العمليات الجديدة.
3- نمط التنظيم لا يخدم حصر المعلومات :
النظام المحاسبي الحالي يقتصر في مجمله على معالجة عملية الإرادات و النفقات متجاهلا تماما مسالة ذمة الدولة من جهة و من جهة أخرى مسالة العلاقات الدائنة للدولة و التي لم تحصل بعد, أو أما تسمى بالإضافة إلى مشكل عدم وضوح عناوين الحسابات و غياب الحسابات المماثلة les droit contrâtes
لحساب الاستعمال و حساب الموازنة, فالنظام الحالي يصعب إدماجه ضمن المحاسبة الوطنية, كما انه يعاب عليه نظرته المحدودة, بعيدة عن نظرة تهتم بأساس سياسة لترشيد النفقات, و لذا فقد اعتبر إصلاح المحاسبة العمومية كمحور هام ضمن برنامج عمل وزارة المالية الذي يجب عليه أن يوفر مصداقية المحاسبة العمومية لتصبح مصدرا موثوقا للمعلومات يسمح بتقديم النشاطات, و منها نفقاتها و إراداتها كأي محاسب لمؤسسة عادية بفضل مخطط محاسبي جديد للدولة يشبه إلى حد ما مخطط محاسبة المؤسسة الاقتصادية أو ما يسمى بالمخطط المحاسبي الوطني و بالإضافة إلى ما قيل, فان النظر من المحاسبة العمومية هو :
- معرفة ذمة الدولة من خلال كل مركباتها.
- تحديد تكاليف الخدمات التي تقدمها الدولة .
- تحديد النتائج السنوية و تقييم فعالية نشاط الإدارة .
- تقديم المعلومات التي تسمح بالقيام بعملية المقارنة.
لذا اعتبرت المحاسبة كمحور هام في برنامج وزارة المالية, فقد بدأ العمل فيها من طرف المديرية العامة للمحاسبة ابتداء من سبتمبر 1995 و تكلفت بتحديد معالمها لجنة تقنية متكونة من إطارات من المديرية العامة للمحاسبة و تمثل عملهم في:
- حصر وجمع النصوص و الوثائق المتعلقة بالمحاسبة العمومية .
- حصر النظام المحاسبي الحالي على المستوى الهيئات التي تحكمها قواعد المحاسبة العمومية.
- تحديد المحاور الكبرى لإصلاح محاسبة الدولة.
هدف هذه الخطوات قامت بها اللجنة التقنية بمساعدة خبراء من البنك العالمي و صندوق النقد الدولي و كذا مديرية المحاسبة العمومية الفرنسية.
و تم في خطوة أولى من استبعاد وجود تغيير في القواعد القانونية و الإطار المحاسبي للهيئات العمومية ذات الطابع الإداري و من جهة أخرى التركيز على إصلاح المحاسبة العمومية كخطوة أولى لمشروع الإصلاح وقد مرت عملية إصلاح النظام المحاسبي بثلاث مراحل:
المرحلة الأولى: التفكير في مشروع إصلاح النظام المحاسبي للدولة.
المرحلة الثانية: تجسيد القواعد التقنية لهذا المشروع.
المرحلة الثالثة: تجريب و امتحان فعالي هذا المشروع.
المطلب الثاني: طرق أخرى لترشيد النفقة العمومية
الرقابة البرلمانية(1):
لقد لاحظنا فيما سبق ضعف الرقابة البرلمانية التي يمارسها البرلمانية, ومنه فمن المهم إعطاء البرلمان أكثر وسائل من اجل متابعة تنفيذ الموازنة و تكثيف العلاقات مع مجلس المحاسبة و هذا من خلال تجسيد النقاط التالية:
1- يجب أن يشارك البرلمان في تشكيل الموازنة:
إن البرلمان لا يتدخل بصفة كافية في المسائل المالية العمومية و منه يجب أن يكون البرلمان حق النظر في الموازنة من حيث السياسة الاجتماعية المتبعة, حيث أن تمويل التدابير الاجتماعية عن طريق الضرائب, أصبح أمر ضروري, كما أن هيكلة و مستوى الحسابات الاجتماعية أصبحت كعامل أساسي يجب أخذه بعين الاعتبار من اجل إعداد الإستراتيجية الاقتصادية للدولة.
إن مسؤؤلية مجموع المتدخلين الاجتماعيين و الدولة في تسيير و ترشيد الحسابات الاجتماعية هي اليوم أمام خلل مالي متواصل للحسابات الاجتماعية فمن الضروري أن يعلم البرلمان إذن بهذه المسالة أو الخلل حتى يعطي رأيه حول الموازنة الاجتماعية للدولة.
2- كما أن الإعلام البرلماني غير كافي:
يستفيد البرلمان نظريا من معلومات كافية حول قوانين المالية, خاصة و أن البرلمان يملك صلاحيات تحقيق معتبرة حيث أن الدساتير الجزائرية قد كرست إمكانية تشكيل البرلمان للجان تحقيق في عدة و بالأخص في المالية العمومية.
__________________________________________________ ________
Basile(G) questions des finances publiques.et Euipses-paris1996p18-23. (1)
و لكننا من جهة أخرى في بعض الأحيان نكون أمام وضع يتميز بعدم إعطاء كل المعلومات عند المصادقة على قانون المالية, حيث نلاحظ أن هناك العديد من المواد الغامضة في بعض القوانين, كما أن بعض التعديلات و التغييرات غير البررة.
3- إن تنفيذ الموازنة يبتعد أكثر فأكثر عن رخصة البرلمان :
و هذا نظرا لمراسيم التحويل و قرارات النقل التي تمارسها السلطة التنفيذية خلال السنة المالية, تتولى المديرية العامة الموازنة بالتعاون مع المديرية العامة للمحاسبة متابعة تنفيذ الموازنة, حيث يتم تسجيل كل التحويلات, و توزيع الاعتمادات و أي حركة تطرأ عليها, و كذا استهلاك كل وزارة, و هذا ما يسمح بمقارنة هذه المعطيات طوال السنة مع الإرادات من اجل إعداد الرصيد المطلوب في القانون المالية الأصلية فتستطيع الحكومة حينئذ اتخاذ تدابير إدارية بتعديل الوضع,كإلغاء اعتمادات أو مراسيم....الخ و يظهر واضحا إن الحكومة تفضل استعمال التنظيم كوسيلة أولى لتعديل إعتمادات الموازنة و هذا ما يخرج الإعتمادات من دائرة رقابة البرلمان, الأمر الذي يثير عدة انتقادات حول قانون المالية التعديلي حيث أن التحويل و نقل الإعتمادات و إلغائها يؤدي في نظر البعض إلى تجريد الإعتمادات من بعض مدلولاتها و أهدافها ومنه من اجل ضمان وضوح اكبر, و متابعة فعالية الموازنة, يظهر من الضروري أن يكون التقديم الشكلي و المادي لقانون الذي يجب إصداره كل سنة, إذ انه منذ الاستقلال, لم يصدر إلا مرتين, في حيث انه يشكل الوسيلة الأساسية لرقابة البرلمان على السلطة التنفيذية في مجال تنفيذ الموازنة العامة للدولة.
المطلب الثالث: حول نظام امثل لرقابة المالية العمومية:
الرقابة النموذجين الفرنسي و الانجلوساكسوني :
إن التسيير الحسن للأموال العمومية لا يمكن إن يتم في غياب جهاز فعال للرقابة أن الرقابة التي يمارسها البرلمان في فرنسا بتصويته على الميزانية العامة للدولة ما هي إلا رقابة ضيقة النطاق إذا لم ترافقها رقابة خارجية أخرى. في فرنسا هذه الرقابة الخارجية هي الوظيفة الأساسية لمجلس المحاسبة, و نشاء مجلس لمحاسبة الفرنسي سنة 1807 لكن وظائفية و مجال عمله تطور خاصة مع قوانين20/03/1939 و 25جولية 1959 التي وسعت مجال تدخله, و أخيرا و مع قانون25/07/1994 أصبح لمجلس المحاسبة دور هام يتمثل في إعداد تقرير تحليلي لجميع الحسابات الهيئات الضمان الاجتماعي, ليقدم هذا التقرير فيما بعد للبرلمان.
- صلاحيات مجلس المحاسبة الفرنسي(1) :
إن مجلس المحاسبة يمارس رقابته على القطاع العمومي, لكن مجال تدخله عرف تطورا :
- في البداية, كان يمارس رقابته فقط على الهيئات التي لها محاسب عمومي, حيث أن مجلس المحاسبة يراقب الحسابات التي يقدمها المحاسب العمومي.
__________________________________________________ ________(1) دون اسم مؤلف – الطلبة السنة الرابعة الدفعة36 مرجع سبق ذكره ص80-81.
- ثم اتسعت صلاحيات المجلس, و لم تشمل فقط مجال المحاسبة العمومية حيث أصبحت الهيئات الخاصة التي تستفيد في إعانات تقدمها الدولة, كذلك تخضع لرقابة المجلس.
- ثم أصبح مجال رقابة مجلس المحاسبة يشمل صناديق الضمان الاجتماعي لكن مع قانون 02 مارس 1982 فصلت صلاحيات مجلس المحاسبة, فلم يعد يمارس رقابته على الجماعات المحلية أو خاصة التي تستفيد من إعانات تقدمها الجماعات الإقليمية, و أصبحت رقابة كل هذه الهيئات من صلاحيات الغرف الجهوية للمحاسبة.
لمجلس المحاسبة نوعين من الصلاحيات أو الوظائف :
1- وظيفة قضائية:
تقتصر على التأكد من صحة الحسابات التي يقدمها المحاسبون العموميون فالوظيفة لدى المجلس محاكمة الحسابات و ليس المحاسبين.
لكن إذا ما اكتشف مجلس المحاسبة أخطاء إرتكبها المحاسبون في تسيير الأموال العمومية, فانه يستطيع إثارة مسؤوليتهم المالية هذا الاختصاص القضائي, و إن لم يكن معترف به دستورا, إلا انه يرفع من شرعية الرقابة غلى الجهاز التنفيذي, فهذه الرقابة تضمن معلومات موضوعية من جهة و تعاقب كل فعل مخالف للقانون من جهة أخرى إن الاختصاص الذي تتمتع به المؤسسة العليا لرقابة المحاسبة العمومية في فرنسا يعطي شرعية و موضوعية للرقابة, لكن البرلمان يجب أن يسهر على احترام حرية مجلس المحاسبة في تحديد برنامجه للرقابة و التحقيق .
2- الوظيفة الإدارية:
و مجالها مراقبة التسيير الحسن للأموال العمومية, ويقتصر على تقديم اقتراحات و توصيات تشير في التقرير السري للمجلس.إن الرقابة الإدارية للمجلس لا ينجز عنها متابعة أو معاقبة الأمرين بالصرف.
- صلاحيات مجلس المحاسبة محددة نسبيا في فرنسا, حيث أن دوره الأساسي يقتصر على مراقبة التسيير المالي و تسيير الموازنة للإدارات المركزية للدولة, المؤسسات العمومية, مؤسسات الضمان الاجتماعي و كذا الهيئات التي تستفيد من إعانات الدولة.
- محدودية عمل المجلس :تأكدت خاصة بعد إنشاء غرف جهوية للمحاسبة تمارس الرقابة على الجماعات المحلية و المؤسسات العمومية الموجودة على المستوى المحلي كذلك التدخل المحدود للدولة في المجال الاقتصادي و
الاجتماعي و هو ما يفسر ضيق عمل المجلس إقصاء الأمرين بالصرف من مجال الرقابة القضائية التي تقوم بها لمجلس المحاسبة الفرنسي في فرنسا, مجلس المحاسبة لا يمارس صلاحياته القضائية على الأمرين بالصرف, فمجلس المحاسبة لا يستطيع إصدار الحكم على ملائمة النشاطات التي يقوم بها الأمر
بالصرف, فمجلس المحاسبة لا يستطيع إصدار الحكم على أعضاء الجهاز التنفيذي( الوزراء) حتى لا يعرف عملهم العادي.
نستنتج إذن أن هناك فئة من الأعوان لا تخضع لرقابة مجلس المحاسبة بسبب "الحصانة السياسية " التي يتمتعون بعها بموجب النظام المعمول به في فرنسا ( فصلت مسؤولية الموظفين عن مسؤولية الوزراء ).
بعد استعراض صلاحيات مجلس المحاسبة العمومي نستطيع القول أن المشروع الجزائري اعتمد كثيرا على القانون الفرنسي, فصلاحيات و وظائف مجلس المحاسبة الفرنسي, و كلا من مجلس المحاسبة الجزائري و الفرنسي نفس الصلاحيات الإدارية و القضائية, ما يختلف فقط هو في الجزائر يخضع كل أعوان المحاسبة العمومية مهما كانت صفتهم لرقابة مجلس المحاسبة بما في ذلك أعضاء الحكومة, لكن هؤلاء يخضعون لإجراءات خاصة, هذا لا يتبع في فرنسا حيث لاحظنا إن أعضاء الحكومة لا يخضعون لرقابة مجلس المحاسبة.
في الجزائر, الصلاحيات القضائية لمجلس المحاسبة أوسع من صلاحيات المجلس الفرنسي فالرقابة التي يمارسها تتعدى رقابة حسابات المحامين العموميين احترام القواعد التقليدية و الشكلية للمحاسبة العمومية لتشمل الرقابة على أعمال و تسيير الأمرين بالصرف و مسيري المؤسسات العمومية, إن لمجلس المحاسبة في الجزائر مجال رقابة أوسع حيث له صلاحيات مراقبة الإدارات العمومية للدولة, الهيئات المنتخبة, و يقابل ذلك قلة المؤسسات الخاصة التي يستفيد من إعانات الدولة لما قارناها بفرنسا.
خلاصة الفصل الثاني
تعتبر الرقابة التأكد من الشيء, أو العمل كما هو مصرح به, عن ذلك يتطلب وجود مقاييس ومعايير من قوانين و مراسيم و تعليمات تتم على أساس عملية المراقبة, كذلك فهي تشمل الفحص و التحقيق و إعادة التقارير و ترتكز الرقابة على مبدأ الشرعية و النظامية و يعني هذا أن تكون العملية مرخصة قانونيا و أن يكون الأشخاص الذي يتولى تنفيذها مؤهلا لذلك, و لا بد أن تكون القيود المحاسبية الممسوكة صحيحة لكن هذا النوع يعتبر رقابة تقليدية.
أما الرقابة الممارسة حاليا فتتعدى ذلك إلى رقابة فعالية تسيير المرافق و بالتالي فلا يجب مراقبة ما مدى تحقيق للأهداف فقط, لكن مقارنة النتائج المحققة مع الوسائل المستعملة لهذا يجب استعمالها استعمالا عقلانيا و محاربة كل الأشكال التبذير و هذا ما سنركز و نطلع عليه في هذا الفصل الثالث.
( تقرير عن مشاركة سيئة )، و الموجودة أسفل كل مشاركة .
2016-05-28, 20:32
مذكرتي للاستفادة -الرقابة المالية و اثارها في تسيير النفقات العمومية
الرقابة المالية واثرها في تسيير النفقات العمومية
العرض العادي
